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官场文化与潜规则-第140部分
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他说的基层行政的十大弊端是：
一是行政权万能。明明是下级的权力，明明是部门的权力，明明是副职的权力，但就是这么被上级领导给抢夺了。
二是将法规变相、变形。明明法律有规定，但他就是不给你按这个来，甚至给你变相。这个问题在社会各个方面都比较突出，也比较普遍。
三是法与情、法与理互相脱节。比如说，有个农民把一个年轻人撞死了，按法律规定这农民就要赔10万块钱，但他不可能拿得出那么多钱。如果给他调解成五万元，当场结清，这不就解决了？结果不这样干，所以有法难依。
四是一些人依法搞腐败。政府的很多部门一般都至少掌握一部法律，且好多法律自由裁量权太大，许多部门就依靠掌握的这个执法权搞腐败。权力运行不规范，现在的行政权力没有一个明确的界定。按说国家行政人员，特别是行政领导，你的权力必须是法律授予，现在很多情况是，自己给自己设定权力。比如应该下属管的事，他一句话就拿过来了：“这些事情以后要经过我批准啊”，进而形成了制度，如果按照依法行政的话，这都是不适合的。比如环保超标了，我可以罚你1千到1万都行，那么我一旦抓住就按最大额度罚，拿着法律条文在你面前一念，你害怕了，赶紧找人，请吃饭、送礼。罚1万变成了罚1千。这样他也不违法，都是依照法律条款罚的，这就是依法搞腐败，利用法律的自由裁量权搞腐败。
五是决策不科学是最大的腐败。决策的腐败是最大的腐败，一个决策失误就苦恼造成1亿甚至10亿的损失。
六是山高皇帝远的地方出现一言堂。现在基层有法不依、决策不科学、依法搞腐败等问题，最大的根子就是没有一个有效的监督机制。
七是利用掌握的政府信息搞腐败。比如招标，本来三天完成的事情，他们一天就搞完了；本来要开信息发布会，他在不知名的媒体给你发布个信息。这样他可以限定信息公布的范围。
八是审批权过多。我国的行政审批权，尽管减少了好几批，但还是多。减少审批事项后，有些机关往往抓住一个特殊事例夸大，又把权力收回来，形成反复。
九是办事无期限。好多机关办事没有法定期限，很多人利用这个时间段来搞腐败。
十是行政成本太高。有时候开半天会，也要通知地市的市长或者分管领导来，这得花多大的成本？
路志强还说：我不是回避（人事腐败）这个问题，而是这个问题很敏感。不可否认，在组织人事上也有腐败，但是这个问题很复杂。本来这个人博览也行，应该上。但是他害怕被别人挤掉，就请领导吃了一顿饭，这在现实生活中也比较普遍，你说这就是买官卖官吗？有些人水平不行，民主推荐也不行，领导硬是把他弄上来了，老百姓认为是腐败，但这也可能是领导认识问题。
行政权力没有明确的界定，这个社会太复杂，有些事情按法治来看确实很不适合，但在基层也就这么干了，久了大家也就默认了，依法行政确实必须加大力度，但有一个漫长的过程。
在榆林当地人看来，行政十弊无疑可以折射出当地的一些生态。作为一个“有切身体验”的官员，他的发言显然并非一时心血来潮。
新阶段行政管理体制的难点有五个：
一是经济体制改革与政治体制改革以及其他改革更密切地交织在一起，改革的整体性和配套性更强了，难度加大了；
二是对政府自身改革的要求高了，长期作为改革领导者、组织者和推动者的政府部门，在深化改革的过程中本身也成了改革的对象，需要大幅度地减少和放弃自身拥有的权力和利益；
三是改革越深入，对按照客观规律办事和依法行政的要求就越高，由以行政手段为主的管理方式转向主要依靠经济的和法律的手段进行管理，不是一件容易的事情；
四是人民群众对公共服务的需求越来越高，对切身利益的关注度越来越强，不仅要参与改革，而且更要求分享改革的成果；
五是行政管理体制改革不仅要考虑国内的情况，而且受国际形势变化的影响，要求更高了。
目前最大的问题就是行政体制在某些地方有明显的向旧体制复归的趋势。不少部门为了强化部门利益，取消一些鸡毛蒜皮的事项审批权，但却在更重要的方面加强了权力；中央和地方财权和事权方面的矛盾突出。事权在法律上没有明确的划分，这反过来又诱发了地方政府增加审批权和收费渠道的行为。
22。8 关于体制改革问题
邓小平说：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”而政治改革的其中一个目标，就是“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”要使民主制度和法律具有权威，起码需要厉行宪政，实践分权制衡的政治原理，只有这样才有可能使任何个人、组织和机构都无法破坏民主和法治。
1980年8月18日，邓小平在中央政治局会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，对政治体制的诸种弊端提出了改革的意见。邓小平的这个讲话影响很大，成为我国政治体制改革的纲领性文件。1987年中共十三大肯定了邓小平的这个讲话，并且明确将政治体制的弊端归纳为三点：一是权力过分集中；二是官僚主义严重；三是封建主义影响远未肃清。
权力过分集中是我国现行政治体制弊端的总根源。因为：
第一由于权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍集体智慧的发挥。历史一再证明，权力过分集中与个人专断没有不可逾越的鸿沟，常常造成决策的失误。对权力过分集中如不限制，象“文革”这样的悲剧也不能保证不再重演。
第二由于权力过分集中，必将滋生官僚主义。一方面表现为高高在上，滥用权力，脱离群众，墨守成规；一方面表现为临时机构激增，行政机构臃肿庞大，因人设庙，人浮于事，不讲效率，决策缓慢，内耗惊人。
第三由于权力过分集中，造成多年来党政不分，以党代政，以政代企等现象。许多党组织事无巨细，包办一切，以党的职能代替国家职能，以党委、党组代替行政首长负责制，各级党组织也对同级人大、司法机关工作干预太多。结果使党组织陷入事务之中不能自拔，缺少考虑大政方针的时间和精力，削弱了党的政治领导，降低了党在群众心目中的威信。而政府部门对企业统得太死，常常又限制了企业的自主权。
第四由于权力过分集中，从而产生特权思想和等级观念，有些党性不强而又大权在握的领导者凭借职权，大搞不正之风，捞取各种利益。而封建社会崇尚终身为官、官贵民贱的思想没有得到彻底批判，建国以后一直没有明文规定解决干部领导职务终身制问题，则在权力过分集中的掩护下得以滋长，至今不易解决。
第五由于权力过分集中，导致某些下属干部对主管上级的“愚忠”，形成个人崇拜和家长制作风，在某些干部层中形成一级隶属一级的关系网和“依附关系”。其结果必然是造成某些部门政治体制的保守性。
由此可见，我国现行政治体制弊端以权力过分集中最为严重。但是，这种弊端产生的原因是什么？为什么建国多年一直没能得到很好的解决？
权力过分集中与我国历史上长期的封建专制传统有关。自秦始皇建立了统一的中央集权的专制统治以后，历代王朝无不仿效本加以强化，这种皇帝独裁、官僚政治、等级特权、文化专制是专制统治的对象特征。今天封建制度被推翻了，但封建主义遗毒尚未彻底肃清，给人们的危害是多方面的。
权力过分集中与我国历史上多次强调党的集中统一有关。党在民主革命时期进行武装斗争，实行集中统一领导是必要的。建国后在某些时候和情况下强调集中统一也是必要的。但不看情况的变化，一味强调集中统一，则是不可取的。过去中央和地方分权，没有涉及党同政府、经济组织、群众团体职权划分问题。政治体制没有适应国情的变化而转变，因而用战争时期的方法搞经济大跃进，以阶级斗争为纲搞政治运动则是必然产物。
权力过分集中与共产国际时期实行的各国党的工作中领导人高度集权的传统有关。
权力过分集中与我国历史上盛行的家长制有关。家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，革命队伍中的家长制作风，除了个人高度集权外，还使个人凌架于组织之上，组织成为个人的工具。
权力过分集中，与我们长期错误地认为社会主义制度和计划经济管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。各级党政部门都管了许多不该管的事情。而且“在加强党的一元化领导”的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别集中于第一书记。
权力过分集中与我国没有严格完善的政治制度，以及对其重要程度缺乏认识有关。由于长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒及其他种种原因，我们没有把党内民主和国家政治生活的民主制度化和法律化，这就使党和国家政治生活中的集体领导和民主制原则不断受到削弱和破坏。
权力过分集中的危害是多方面的，由于又有官僚主义、封建主义夹杂在一起，从而使它的危害越演越烈。
体制改革涉及三个方面：经济体制、政治体制、社会体制。
中国的体制改革，特别是经济体制改革在经历了重重困难之后，已经取得了重大成效。但随着中国经济社会的加速转型，各种体制性障碍也日益突显，如何尽快构建融“政治体制改革”、“经济体制改革”、“社会体制改革”于一体的“三角形”体制改革体系，已经成为新时期经济社会发展的急迫任务。
政治体制、社会体制问题，已经成为当前经济体制改革以至经济社会发展的主要障碍，点、线式的改革必须尽快走向“三角”型的改革。在这个“三角”型的改革布局中，政治改革的主要目的是解决“执政”问题；经济体制改革的重点在解决“效率”问题；社会体制改革则侧重于解决“公平”问题。目前的体制改革还只能是“不等边”三角形，经改边长，政改边短，社改边尤其短。“三角形”体制改革的归路，应该是从“不等边三角形”到“等边三角形”，总体目标是政治、经济、社会的圆满和谐、协调发展。
“三角形”体制改革中的几个问题：
一是当前政改的核心是党政关系问题。解决执政问题始终是“三角形”改革的核心问题，理顺党政关系又是核心的核心。执政不等于行政，政府才是行政的主体。理顺党政关系的主要任务是解决党政职能不清、机构和分工重叠、责权不统一等问题。党应该通过扩大党内民主，推进整个社会的民主化进程，并通过法治的渠道，将自己的主张通过法定程序成为国家意志，领导政府行政，而不是通过人治，或者仅仅靠主要领导个人的权威来实现。
二是政治信仰与社会信仰相彰显。任何一个国家和民族，仅有政治信仰是不够的，执政党的政治信仰不能代替社会信仰。要根据本国的传统的主流文化，形成有特色的社会信仰，并利用这个社会信仰来治理国家。
三是依法治国、以德治国，首先要做到依法治党、、以德治党。在推进“三角形”改革中，应该把法治与德治放在同等重要的位置上考虑。这既是新的历史条件下加强党的执政能力建设的基本要求，也是新时期全面体制改革的重要前提。
四是适度的民主、高度的法治。民主与法治是现代文明国家制度建设的两块基石，作为一种改革方向，民主要适度超前，法制是民主的确认和保障。民主具有阶段性处于改革转型期的今天，由于法制不健全，国情比较复杂，民主不能走得太快，不能以最终的民主要求来审视现状，也不能以目前的民主原则来解决历史遗留问题。目前我国基层各种问题的解决，除了要有民本思想、民主意识外，还要有法制观念，不能简单以民主手段解决法制不健全带来的历史和现实问题。
五是要坚持公平与效率原则。公平与效率是社会主义市场经济的两大准则，在改革初期，针对计划经济的弊端，我们倡导效率优先、兼顾公平的原则。在经济发展到一定程度后，改革的天平应该向公平一边多倾斜一些。
六是要善待改革者。这一点在当前这个阶段非常重要。进入全面的“三角形”改革后，改革难度将越来越大，体制的、制度的、人为的障碍——即所谓“雷区”必定越来越多。不能将体制的问题、制度的问题归罪于改革者，不能将应该由社会和体制承担的责任转嫁给改革者。
22。9 关于政治制度改革
政治制度改革本身需要长期的磨合，需要其他方面尤其是经济条件和社会条件的配合。能不能解决中国的权力扩张和腐败问题，还很难说。由于政权整合已经成为维持社会有效运转的唯一支柱，它的力量不但不能被削弱，还必须得到加强，这就是政治权力在社会生活的触角越来越深入的内在动因；改革不能根本性的触及对象，而只能迂回曲折地整边补角，这就是中国政治改革的悖论所在。
从某种意义上说，对外开放是为了吸收国际上先进的东西为我所用。吸收的东西分三个层次：器物层次、制度层次、观念层次（也可以说是文化层次）。
许多政治体制中暴露的问题正是源于干部人事制度的弊端，因此，干部人事与人才制度改革将成为政治体制改革的核心。
政治改革能不能启动、中国能不能走出现时僵局和历史轮回，就在于能否出现新的、有竞争力的温和渐进的政治理论和主张。
中国现在的政治结构完全是自上而下建构的，中央权威是维系这种体系及其认同的根本纽带；全民政治认同迭经损折，没有通历政治参与的强化。此时，不管是启动自下而上的民主化进程，还是突出中间的地方化联邦化进程，都意味着原来的政治结构解体。一方面，中央政权主观上决不可能认同这种自我毁灭的行为；另一方面，客观上社会在旧权威丧失，新权威待立之际，也必然出现权威真空，可能致中国于政治危机之中，并且可能爆发全面的社会危机。
在中国，所有的反中共化进程都不可能获得中共支持，都只能在中央政权严重衰弱之后才有启动的可能。
要启动中国的政治现代化进程，就必须设计出不会致中国于动乱的方案，即必须在顺应中央化结构、保持中央权威的方向上进行。
根据吴思先生的潜规则理论，在中国社会，政权及其人格代表（执政者）与其代理人官僚群体可分别为两个不同的利益主体。对民权民利的具体侵害，主要是各级官僚由自身利益驱使的作为，它并不符合政权本身追求稳定性、延续性的根本利益。官僚群体能够背离政权及执政者而操作自我利益，关键在于它拥有代理权力执行的地位、握有相对于执政者和民众双方的资源和信息优势。因此，在传统社会民众往往“只反铁外官，不反皇帝”，这在大多数时候都是较优选择。
执政者在当前能否有效约束其代理人的关键是能否打破官僚群体的信息垄断和上下封锁，这需要借助于上下沟通，实行“信息民主”，放宽媒体的言论尺度，将舆论监督集中在官僚群体的权力侵害、以权谋私行为上，暂时不涉及政治体制。
由于以“反腐败，求公正”为号召，民众诉求可以不涉及政治制度，不指向最高执政者，政治进程将被限定在一定范围内，可望获得政权高层认可；由于民众和执政者有着共同的对手——腐败官僚，从人的需求层次理性而言，在实际侵害者有可能解决还没有解决之前，民众的自我意识不会将矛头指向支持反贪官的皇帝。
从经验看，政治进程一旦放开，似乎就会呈现一种自我加速的趋势，政府、民间都无法控制，只能眼睁睁地看着它走向极端。
中国政府的考虑是：既然政治过程一旦开放就会自我加速，走向极端、走向中央权威丧失，那还不如把它放一放，集中精力安安静静地埋头搞经济；只要经济搞好了，人民普遍满意了，到时候再谈政治，就可能拥有一个较为宽松、易于妥协的环境基础。
由于权力腐败猖獗，由于体制内缺少制衡腐败的有效手段，由于社会本身还没有成长出足以抵制权力的资本力量，中国的改革正处于危险期，路越来越难走。
虽然任何发展中国家的经济市场化
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