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官场文化与潜规则-第126部分
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办”副主任李一洪因贿赂罪被查办；沈阳慕绥新、马向东案中，该市“驻京办”主任崔力因贪污索贿被惩处；大庆市国税局长那凤岐受贿案中，该市“驻京办”副主任李洪波被查处；其他被查办的，还包括广州市“驻京办”副主任詹敏、江苏省“驻京办”主任吴廷祥等。
包括省、市、县、各种协会、企业和大学等设在北京的“驻京办”或联络处，至少10；000多家。实际上，对“驻京办”的管理与监督失控，成了三不管地带：别人管不着，地方没法管，北京管不了。
驻京办现象与中央地方关系剖析
要理顺中央与地方的关系，实现“公共服务均等化”不是一件容易的事。理论上要说清楚已不易，现实问题解决起来更难。我们现在就面对着一个难解的现实问题——“地方政府驻京办”“跑部钱进”的问题。这个问题直接威胁着基本公共服务的均等化。因为，这种现象的实质是“个别服务”，而不是“公共服务”；是“特殊化”，而不是“均等化”。 这种现象还有愈演愈烈的趋势。
今年初，中纪委书记吴官正在中纪委第六次全会的报告中，三次点到了地方政府驻京办的腐败问题。随后，国务院机关事务管理局召开廉政工作会议，各省区市驻京办负责人参加。会议决定，由中纪委负责调研驻京办，由国管局提出整改方案。因为驻京办确有各种利益交织所形成的腐败问题。但时至今日，尚未见到整改动静。从反腐倡廉的角度提出这个问题，是一个信号，是一个改革的切入点。通过调研，逐步深入剖析这一现象，似乎也应从中央与地方的关系上，从体制、机制上分析其深层次原因，否则是难以根治的。即使统统取消了，还会以别的形式出现。
一、地方政府为什么要设驻京办？多半是为了疏通关系，跑项目，要经费，即“跑部钱进”。驻京办始于上世纪50年代初，那时是计划经济，不跑不行的。但真正兴起是90年代。1991年，北京已有186个市级以上的驻京办，1994年以后以惊人的速度增长。据不完全统计，现在的北京城，除52家副省级以上的驻京办之外，还有520家市级驻京办，5000余家县级驻京办。如果加上各级（主要是省）政府部门设的联络处（或办事处）、各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。最近还了解到，不仅国有企业在京设立驻京办或联络处，一些大的民营企业也在京派驻了联络人员。这种增长速度，正好契合了中央与地方分权的历史演变，尤其是以1994年中央与地方分税制改革之后更为突出，最近几年，随着两次大的宏观调控，这些驻京办还有增加的趋势。这林林总总的驻京办干什么事呢？
第一，与国务院相关部委疏通关系，跑项目审批，要各种经费，特别是专项专门经费和某些财政转移支付。其次，接待当地来京办事的头头脑脑及其家属。第三，负责承接遣返各地来京上访人员，这项工作也需要同北京有关部门搞好关系，否则，把上访人员报多了，有损地方声誉。总之，驻京办很忙，忙于拉关系，请客送礼，尤其是几个传统节假日之前更加繁忙。君不见，节前几天，北京街头外地牌照的小汽车，拉着沉甸甸的土特产奔走于大街小巷、机关宿舍。北京各类高档饭店尽管价格奇高，还是应接不暇，其原因多为各驻京办为本地来京官员设宴招待中央政府部门官员。种种现象似乎说明，各地驻京办成了拉拢腐蚀中央政府机关的“据点”。
二、如果仅仅看到这种表面现象就认定各地方政府驻京办在搞腐败，从而打他们的屁股，有失公道。当然，他们中的贪污腐化分子该打该抓，但作为驻京办这个机构，他们也有自己的苦衷。第一，他们是奉命派驻，要完成派出机构的任务，不跑不行，不送不行，不请客不行；第二，他们在与国务院有关部门打交道时，要处处陪小心，不能得罪人，对本地来的头头脑脑也得尽心侍候。他们离妻别子，日夜奔忙，十分辛苦。因此，仅仅整治驻京办，只能治标，不能治根。根在哪里呢？我认为，根子在于政府转变职能严重滞后，权力过分集中于中央政府部门。
因此，解决驻京办现象的治本之策，在于理顺中央与地方的关系，在于政府特别是中央政府要加快转变职能，实现从建设型政府到公共服务型政府的转型。
1。要认真解决地方财力不足的问题。1994年税制改革是应当充分肯定的。短短几年，中央集中了54。5％的财力，总体上是有利的，同时，调动了地方积极性。然而，由于财权上收，事权下放，地方上办各种事业不能没有钱。增加地方财力的办法是招商引资，上项目，增加税源。许多项目的审批权在中央政府部门，不跑不行；遇上宏观调控中的行政手段，就更要跑关系，要跑关系，就得仰仗或依靠驻京办了。
2。要改变中央部门配置资源的权力太大的问题。几次宏观调控，尽管是打的“组合拳”，综合运用了行政的、法律的、经济的手段，但起主导作用的还是行政手段。国务院某些权力部门在宏观调控中沿袭计划经济时代的做法，看上去很奏效，但实际上按下葫芦起来瓢。更有甚者，在运用行政手段的过程中强化了部门权力，扩大了部门权力，有些部门甚至成了利益主体，权力部门化了，权力利益化了。这几年，尽管国务院要求各部门减少审批手续，把一些不必审批的项目改为审核、备案制，但实际上，除那些无关紧要、早就过时的审批项目被废除了之外，那些“含金量”高的并没有废除。不仅如此，有关部门还借宏观调控，新立了不少审批项目。在这种情况下，地方政府不跑部就办不成事。
3。预算不透明，加上软约束，给中央一些政府部门留有相当大的自由裁量度。中央政府的预算不透明，很笼统，许多规定十分原则，如何掌握，全在执行者的理解，人为因素很大，伸缩性很大。特别是各项专项转移支付，大多在各部委手里。我国的财政预算，尽管在每年的全国人大会上都要讨论通过，但是这个预算的编制是靠政府有关部门根据历年的经验确定的，部门色彩很浓，专业术语很多。全国人大代表或者人大常委们，能看得懂的没有几个人。事关全国财政支出这样的大事，形式上经过了人大，实际上缺少严肃的、民主的讨论。这样的预算不能算是真正透明的。既然不透明，一般人又看不懂，那就只能任由政府部门的人说了算。在这种情况下，地方政府要钱要项目，不往中央政府部门跑，行吗？
4。办事讲人情。中央政府部门不是抽象的部门，是由具体人组成的。只要是人，就难免有人性的弱点，难免有“经济人”的自私的一面。当然，我们相信多数人是经得起各种诱惑的，但也保不住有软弱的时候。加上这些年来关系学盛行，一些人在官场实行市场原则，投桃报李，互相利用，损公肥私。试想，如果各地方政府驻京办“跑部钱进”都办不成事，还有那么多驻京办纷纷进驻北京吗？总是因为办成事了，大家才趋之若鹜的。
贵必有王气，富必有福气。在中国官场上，二者可以兼得的只有驻京办主任了。因为驻京办主任既贵为官员，又象个商人，可以广交权贵，当然福气多多了。
要想在政治上有大发展，必须有重量级的人物赏识。驻京办主任可以利用这个平台，为自己在政治上有更大发展寻找机会。
政治在中国是最大的国情，当官要讲政治，做生意更要讲政治，否则你的企业无法立足。
第二十章 党与政府
20。1关于党政关系
在中国，大家都知道，在一个地方负全面领导责任的是党委，尽管党委有领导一切的权力，亲自指挥政府部门总是不大方便，也不符合现在的形势。这就需要一个机构，将党委和政府统一起来。成立一个“领导小组”，既从形式上协调了两大部门的关系，又使党委的意志和作用得到充分地体现和发挥，岂不两全其美？再说，地方上还有人大、政府、政协、纪委等机关，党委要领导这些机关围绕中心任务开展工作，也需要成立一个机构，吸收方方面面的人员参加，以便于协调和统一思想及行动。
“领导小组”产生和泛滥的原因，有些是迫于无奈，不得不搞；但根本的原因是我们国家现在的领导制度，是这种领导制度产生了对“领导小组”的需要和使他泛滥的土壤。大家都清楚，建国以来我们在领导制度方面一直实行的是一元化的领导方式，以党代政、党政不分是其主要表现形式。改革开放以来，虽然有了不少改进，但党政不分的问题没有得到根本的改变。一项工作，往往是政府抓，党委也抓，而且常常是党委牵头抓。因为党委要对一个地方的建设负全部责任，不抓不行。既然党委和政府的主要任务是一样的，而且又不能互相倒替，那就只有成立一个“领导小组”。
改革开放以前的年代，“领导小组”这种形式是很少用的，因为那时是一元化领导最强盛的时期，实行的是以党代政、党政不分的方式。改革开放以来，“领导小组”就逐渐多起来了，这与机构庞大固然有关，但更主要的是法制逐步健全，政府职能相对完善，以党代政的做法行不通了，党委要加强对某些工作的领导，就只能采取“领导小组”这种协调性的形式了。“领导小组”的泛滥不是好事，毕竟国家机关达到各司其职、各负其责才是社会进步的表现。
苏联垮台给我们最重要的教训是以党代政的弊端。党是一个简单的社会动员机构，是个权力必须集中的政治组织；权力不集中，党就分裂，就不可能有统一的意志和连贯的路线方针。问题不在于党本身的权力多么集中，不在于党内缺乏民主，问题出在以党代政。由于党的本质要求权力集中，以党代政的时间长了，绝对权力在手，党的干部必然懈怠，滋生当官作老爷的作风。执政党长期执政的前提是不能以党代政。与政党的简单结构不同，现代政府机构讲究分权制衡、司法独立、行政中立，所以政府结构是法治结构。现代社会管理要求复杂的、法治结构下的政府机构来公平地处理日常事物，执政党的任务是把握国家的政治方向。
解决党政不分、以党代政问题要抓主要矛盾。现在的主要矛盾是，党委组织部门管理一切干部的方式已经落伍，难以制止腐败，从而对党的声望构成了严重威胁。在经济建设时代，绝大多数干部应当是专业化的、非政治化的，党委组织部门能做政审，却很难做干部专业水平和表现的评定。大量干部的升迁奖惩取决于非专业的党的组织部门，不仅难以保证评定标准的公平透明，也不鼓励专业精神。最终，政审成为走过场。人事权集中于书记一个人，一旦腐败，必然是结党营私。
20。2 关于政府权力问题
党政党政。两人执政；各有一半，不能全占；男强女弱，逞能惹祸；适当回避，保存实力；年老让少，福星高照；一唱一和，班子楷模。
在官场上，党的一把手才是真正的一把手，政府的一把手实际上是二把手。
政府是权力部门，
权力部门违法，造成的后果更为严重。为
市委书记代表的是党的领导。当市长和书记发生矛盾的时候，为的是保证党的绝对领导。所以调走的肯定是市长而不是市委书记。
从宪法和法律上来讲，由书记承担政治责任缺乏宪法和法律依据只能是行政官员承担责任。在实际的政治运作中，由于党政不分，各级党委拥有重大问题的决策权，但是人大和选民不能罢免党委成员。党政之间的矛盾就会更加突出。
党政之间如果要明确各自的权力和责任，就意味着将逐渐导致党政关系从量变到质变这恐怕需要巨大的胆识和毅力。
党与政府的分工，虽然在讲法上很明确，但操作起来并不是那么一回事情。政府领导分管的工作，党委那边也有对口的分管副书记。副市长往往只是副书记的副手，副市长知道自己无法与副书记抗衡，很多时候只能发发牢骚。部门要做成一件事情，往往要平衡几个领导的关系，以免哪个领导以为不受尊重，自己糊里糊涂就穿了小鞋。
政府只是个抽象的概念，它最终要由人组成，因此，若要分析政府行为，必须从人性出发。政府里的人其实与常人没有区别，既不能超凡脱俗，也非无所不能。他们也有利己之心，也会追求自己利益的最大化。
政府官员的最大化利益与企业家不同，企业家追求的是利润，而政府官员不是。由于政府提供的是公共品，不仅难以赢利，就是赚了钱，官员也不能据为己有。因此，官员不会去关心政府赢利，他们所追求的是自己的威信与权力。正因如此，受其“威信与权力”的驱使，官员通常会挖空心思、不计代价地去扩张财政预算。这就是布坎南把“经济人”引入政治学的理论。
长期以来，由于政府代表着国家，是国家的具体化，而政府则通过各个职能部门行使国家权力，因此国家、政府与政府部门三者之间的关系被模糊了：“政府部门=政府=国家”。实际情形是，国家、政府与政府部门三者之间同样存在“委托代理”关系，存在“内部人控制”与“道德风险”问题。
依照公共选择理论，作为利益主体的政府，同样存在着自己的“私利”。在当今，由于经济体制由计划向市场转轨，利益集团形成但尚未得到有效制衡以及缺乏相应的约束机制，这使得政府部门利益趋于膨胀，以维护政府乃至国家利益为名，行部门利益之实的情形不断出现。因此，国家利益、政府利益与政府部门利益存在着较大的甚至明显的差异。
这种模糊反映到国家信用的使用上，就很容易造成滥用。比如，一些政府部门或者机构为谋取本部门或者小集团利益，往往打着维护国家利益的旗号，超出职能范围，滥用国家信用，使国家信用持续严重流失，长此以往，必将引发政府信任危机。由于部门利益膨胀与改革不到位，目前在我国一些领域存在着政府大包大揽的情况，致使国家信用资源不断流失，并导致政府信誉受损。
政府不是企业，它不应该把效率作为第一位的要求，政府办事不能仅仅追求效率。难道法律法规一定是制定得越快越好吗？显然不是。只有那些符合公众利益、代表全社会整体利益的法律法规才是好的，才是有较高效益的。因此，政府立法应当慎而又慎。
在多种所有制共同发展、多种分配方式并存的市场经济环境中，政府承担着以正确的原则协调各种不同利益要求的职责和压力。现在的利益关系很复杂，存在着矛盾和冲突，在客观上确实形成了强势群体，他们的利益要求有相当畅通的表达渠道，有学术界所说的话语权，所以他们的声音大，造成的压力也就大；弱势群体却往往发不出声音，或者声音很微弱，需要党和各级政府主动去听取他们的意见。
在拥有较高效益的前提下，政府办事的速度自然越快越。不过，办事速度其实是指政府的回应性。高效率还有另外一层含义，就是要讲成本收益。
计划经济时期我们不需要这么多法律规范，人们所在的单位靠执行政府政策规定和做思想政治工作，就能解决几乎所有的问题，矛盾大多在基层就能够化解。但在市场经济条件下，过去很多单位能管的事情、能解决的问题，现在政府管不了，单位也解决不了。
规范不仅集中在法律上，在整个权力运行过程中，监督与规范的力量都大大加强：党有党章、有党内监督条例以及大量的配套文件；政府有越来越严格的法律法规；在实际权力运行中，也有公示、听证、招标等种种制度的约束。相关领域的制度建设速度是前所未有的，对权力运行的规范是前所未有的。
法律和制度都不是万能的。如果没有人严格执法，法律和制度就会成为摆设。法律靠人制定，法律更靠人执行。政策也一样，党的方针政策再好，也要依靠一支队伍去贯彻落实。
协调，首先是政府职能划分和定位的问题。换言之，政府职能不能交叉、重叠和碰撞；其次，则是利益协调的问题。但这两个问题又是纠缠在一起的，往往把某个职能划在某一部门，往往就意味着给这个部门带来了一定的利益。
我们过去的理解是，一个行政单位除了代表党和国家的利益，也就是人民的利益外，没有任何特殊的利益。但在市场经济体制不完善、行政管理体制没有理顺的情况下，目前它们都在不同程度上生长出了团体的利益，而且很可能通过法律法规的方式将这种部门利益合法化，出现“国家利益部门化，部门利益法规化”的倾向，这些都可能造成政府效益和效率的�
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