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官场文化与潜规则-第100部分
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既然“以法治国”是我国的基本方略，那么加强和完善民主与法治建设就是前提。而执法者也是“人”，如何保证他们行使“法治”而不是“人治”，绝对不是一个“法学家从政”就能解决的问题。因为绝对的权力必然产生腐败。只有加强民主与监督，切实制约权力，才是上策。那么，“还权于民”十分重要，只有人民群众真正拥有了知情权、监督权、参与权和选举权时，人民才真正地当了国家的主人！当人民手中拿着官员的乌纱帽，当人大代表真正代表人民（不是官员代表），当新闻舆论监督有法可依并真正成为人民的喉舌，当公开、公平、公正不再是一种理念而是人民的切身感受时，政治文明的凯歌才能在中国大地响起。
民主是一种社会管理体制，在该体制中，社会成员大体上能直接或者间接地参与，或可以参与影响全体成员的决策。民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，一种民主必须先要有一定的广度，才能评价其深刻、度。一个社会内少数人完全有效的参与，不能构成民主；无一定程度的广泛参与便无民主可言。广度是第一位的，取得合理的广度后，下一个问题才是要看参与者参与时是否充分和有效。
如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与，并把决定权留给了参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。
社会财富分配不公和腐败已经威胁到中国现政权的生存。２００３年有五万八千人公开抗议腐败等问题。政府不能阻止老百姓发牢骚，但也不能让任何人威胁政权。
让人思考的是，怎样来厘清权力与民主的关系。是权力大，还是民主大？是权力领导民主，还是民主领导权力？是民主授予权力，还是权力授予民主？从选举这件事情看，应该是民主在上，权力在下，权力是民主产生的。可是在权力者那里，就完全颠倒了，民主沦为权力的奴仆。看起来民主是佛，权力是魔；民主是猫，权力是鼠，而实际情形呢？民主的可悲不是没有民主，而是民主成为权力的“工具”——如果“魔鬼”干尽坏事，就有“菩萨”替它当靠山；可怕之处也正是在这里。
在专制体制下，要想当大思想家，首先必须想办法当上大权力家。
为充分体现人民群众的意志，提高决策的科学性有效性，近日湖南省委在党代会召开前夕，真诚向全社会发出倡议，号召各界人士共同出高招、献良策。目前，已收到各类献计献策函 7000 余件，涵盖了经济、政治、文化、社会和党的建设等 10 多个领域，其中，涉及落实科学发展观、构建和谐湖南、加快新型工业化进程、加强基础设施建设、着力提高人民群众幸福指数等主题，成为献计献策的焦点话题。
在决策前，征求大家意见，使决策科学合理易于操作，这叫民主作风。公众中多数人产生一个决策，交又政府部门执行，这叫民主制度。
从古至今，把民主制度和民主作风混为一谈的不在少数。有人愿意这样做，能形成一种民主繁荣的假象。
民主是一种制度，不执行这种制度时，无论怎样发扬民主作风，都不是民主；集权者就算把所有人都征求遍，还是专制。
民主是一种公开。从决策的发起、倡议、宣传、讨论、投票、同意、执行、效果，所有环节，全是公开的，是在众目睽睽下进行的。
民主作风是一种作秀、表演，只公开征求意见一个环节，上述的其它环节全是暗箱操作。公众知其然，不知所以然。
所谓的征求意见、献计献策是一种民主作风，因为主动权在你手里，怎么听，听谁的，什么时候听，在哪里听……一切都是你说了算。你让我说，不说白不说，但只是高兴一时；一切你说了算，我说也白说。这那里是什么民主？充其量是个好作风，如果不从根上实行民主制度，发扬民主作风又有何用？这有点象给太监发安全套。
要〃民主作风〃更要民主法治
日常一些常用的和重要的词语，不一定经过了认真的思考。
平时说领导干部“有民主作风”，大概要表达的是对他有“好脾气”的印象。领导干部主动做自我批评，喜欢说的一条缺点是“有时发扬民主作风不够”。因为他知道这不算什么大毛病，也利用了“民主作风”的含混特点。这“作风”怎样才足够，怎样不算够，有谁知道又有谁来加以界定呢？
“民主作风”，按合乎思想政治正确要求的标准答案来解释，指的是“与家长制作风相反的作风……能够尊重并广泛听取群众意见的精神和风格”，“主要指领导者善于充分发扬民主，让大家畅所欲言，听取各方面的意见；勇于就不同意见开展充分自由的讨论；对发表不同意见的人，实行不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’”。
抽掉形容修饰词，说白了，“民主作风”就是“让人说话的精神和风格”。提到非常高的高度，甚至强调到事关“生死存亡”的“发扬民主作风”，也就是“发扬让人说话的精神和风格”。作为一种认真的政治要求，这很必要。说话是人区别于兽的特征；不让人说话，那还能算是个人吗？从这个角度理解，有无“民主作风”，才能和“社会人”的生死存亡问题发生联系。
但能否“发扬民主作风”，取决于领导者。尊重不尊重，听取不听取，全取决于领导，他不尊重不听取谁也没办法。一个“让”字，就泄漏了天机。既然他有“让”的特权，那他要是抓辫子、扣帽子、打棍子谁都管不了。“让人说话，天不会塌下来”！让说就能说，不让说就不能说，天已经塌了啊！
民主权利不是被赐予的。将言论和公共事务参与权利的保障寄托于个人道德，仅仅指望当家人的“精神和风格”，具有明显的人治特色。家长制下的“民主作风”，断不会是“家长制作风”的对立面，它是家长制的必然产物。从一定意义上讲，正是由于缺少民主制度的制衡，才会产生“发扬民主作风”的要求。
民主理念谁也不敢公然否定，民主制度的正确性和感召力，逼迫它的敌人也自我标榜“真正民主”。大权独揽的“家长”，对民主的外衣是极为珍惜的，独断专行到极点，这件外衣也不会脱下片刻。实质不能讲，内容不能变，就特别强调以民主的外在形式出现。“家长”乐于作秀，属下可以在不伤“发扬权”、“集中权”的前提下，把“发扬民主作风”作为理论肯定下来，同时也把赞美“家长”的一个焦点确定下来。
“民主作风”是优良传统，但这个传统并非一贯地传而统之。比如在官方文本中就有这样的叙述：“党的十一届三中全会以后，党内恢复了民主气氛”。也就是说，至少，从20世纪50年代后期到“文革”期间，是被认定为“不正常”和没有“民主气氛”的。
在过去，政治高层和普通民众，对“民主气氛”如何，感觉上有着较大差异。开国元勋对国家政策、事务的发言权被剥夺，甚至连〃中央副主席都见不到主席〃，他们当然认为〃没了民主气氛〃；而那时老百姓却不认为〃民主作风〃没有了。其时，在宣传中，在下层干部中，〃民主作风〃被发扬得如同12级台风。干部不仅〃从群众中来，到群众中去〃，并且实行同吃同住同劳动的〃三同〃，〃群众是真正的英雄〃，大呼小叫地天天讲时时讲。然而干部作风再好，也反映不了民意，更不能突破高度集权的樊篱，拿出减轻苦难的某种决策。从这个意义上说，〃民主作风〃的贯彻是弹性的，只是民主法治的一种外在的表现形式。只有落实了民主法治，〃民主作风〃的贯彻才能得以保障。事实就是这样：一直强调〃发扬民主作风〃，而〃家长制〃一直毫发无损；错误的决策没因强调这作风而避免，人民的民主权利也从来没有因强调这作风而得到落实。
官员对上峰〃民主作风〃的评价，则取决于〃堂前议事〃时的感觉。上峰待见他，肯重视、采纳他的意见，就以为〃民主作风浩荡〃了。其实包括暴君在内的历代帝王，没有一概不听取不采纳臣子意见的，为此还搞点〃组织制度保障〃，设个谏官职务或机构什么的，有的还亲自〃微服私访〃，〃深入群众调查研究〃。认真听取东宫、西宫、兵部、刑部、户部、二大爷以及朕他妈的〃各方面意见〃，对天子、天朝而言并非难事，算不上多高的政治品格。中国观众熟悉大小臣子各方代表在朝堂慷慨陈词的场景，臣子们在御前直言不讳公然对阵，所表现出的那份坦荡磊落，如今的官场、官员不能望其项背。可这和〃民主〃能扯上什么关系呢？
该叫什么就叫什么吧……那叫〃朝议制〃。如果硬要和民主发生联系，我就奉送一句好话：“朝内民主”，古已有之。
民主和法治得以实行，说句绝对点的话，单靠发扬〃民主作风〃是不够的。决策和执行过程不靠领导者的风格，作为公民委托的代理、代言人，依据法定授权和程序，在舆论监督、权力制衡下，他不能不让人说话，借给他个〃中国胆〃，他也不敢显摆他让人说话的〃大度〃和〃宽厚〃。所以，要〃民主作风〃，更要民主法治。
可能又有人要指责我偏激了，那就重温一下邓小平在中共十一届三中全会主题报告中的一段话吧：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
16。5 关于信访制度和批示
中国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机关并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及其运作方式都有很大差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况：
一是，由于各级信访机构在没有任何监督的情况下对信访案件层层转办，导致信访不断上升，各种问题和矛盾焦点向中央集中。
二是，由于信访机构机关林立，而又缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，不停地在各信访机构之间来回跑动；问题并不能得到真正解决，导致对中央政治权威的认同发生非常明显的变化。
现行的信访制度作为一种正式制度，具有两个方面的职能：一是政治参与，即公民通过给国家有关机关写信或者走访，反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或者建议。二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其他行政救济甚至司法救济的一种特殊权利。
首先，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。由于信访部门并不具有解决一切问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成了信访群众的直接对立面。
其次，从理论上说，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。但在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段，并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的，其中各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是主要原因。
在一定程度上，由于具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，信访制度作为一种民情上达、伸冤维权的特殊管道，对社会起着安全阀，对老百姓起着安慰剂的作用。但是必须看到，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果，是在客观上消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
现行的信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。虽然确定了“分级负责，归口管理”的基本原则，可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，造成各部门均可以以各种理由相互推委；而处理问题又要看领导的脸色行事，靠上级批示。各到还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因为工作不到位、责任不落实，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或者到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任。这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到了一定作用，也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制上访的增加和升级，在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击，甚至政治迫害。少数地方政府对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果，其中之一，就是使信访成为了有效的社会总动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加；第二个后果是，政治激进主义在信访者中产生，并获得迅速繁殖的社会土壤。
中国的信访制度存在着重大的制度性缺陷，并产生了十分严重的政治后果，必须进行彻底而系统的改革。要从国家政权建设和执政安全的高度来认识这一改革的重要性，从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性；其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤消各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作；三是，也是最重要的，要切实保护信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决惩处。
在信访问题上，有四种有害的观点：
一是所谓的“刁民论”，上访的人就是刁民。其实真正的刁民是不上访的，他们会作出种种与法律对抗的坏事。
二是所谓的“破坏形象论”。其实更实质的是影响了领导个人形象乃至自己的升迁而已。
三是堵导倒置。一味地只是不让和阻止上访，而不去认真地抓问题的解决；矛盾的存在和积累在前，而群众的上访在后，怎么可以只“堵”而不查其“源”并“导”之呢？
四是少数领导干部有句口头禅：“你告，告到天上还要到我这里来。”，这实际上是打击报复的预告和警告。
中国的法律，有时硬，有时软。没有中央领导的批示就软，有批示的时候就硬；出下事情的时候就软，出大事情的时候就硬；不集中行动的时候就软，搞集中行动的时候就硬；涉及执法部门和政府官员的时候就软，涉及普通百姓的时候就硬；当事人不强硬的时候就硬，当事人强硬的时候就软。
在中国，很多有权处理案件的部门不论是公安、法院、检察院，还是纪委、监察以及信访部门，有一种最常见的传统做法，就是层层批转案件。于是人们常常看到这样的情况：举报某个单位或者某个官员的举报信，经过层层批转，最后批转到了这个地位的领导或者官员那里，要他们“严肃查处”。甚至到了被举报人手里，其结果可想而知。这种批转的方式本身就有问题，因为举报的问题会涉及到关系网中的不少人，他们一损俱损，一荣俱荣，官官相护。把举报信批转到他们势力盘根错节的地方，无异于给他们通风报信；指望那里“严肃查处”是不可能的，他们或者掩盖罪行，或者订立攻守同盟，或者销毁罪证，使以后的惩处困难重重。有大量的事实说明这种层层批转举报信的弊端和危害，不但无益于案件的查处，而且将举报人暴露在贪污官员的面前，他们很可能对举报者打击报复，这就极大地伤害了举报人的权益和积极性；一些人明知内情也不敢举报，就是怕举报信最后被批转到被举报者手中。
信访制度是中国行政制度的一大特色。但是，这个制度再好，也不能完全代替完善的法律制度。在一个提倡法治的现代社会，还是应该首先提倡用法律去解决问题。因为信访结果的好坏，往往取决于你能不能遇到一位“清官”，取决于你能不能遇到一位负责任的人。
从广义的角度来说，上访可以泛指一切到国家行政机关讨说法的公民行为。但我们通常所指的上访者很少包括那些受过良好教育，有体面地位的人群。
常言说：�
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