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负责守卫各个宫门和宫内重要部位。

这说起来太饶舌，听起来要头晕了！但有意思的是，刘秀是故意这么做的。

上述两支中央部队之间，及其逐层细分的战斗单位之间不仅互不隶属，互不管辖，而且还互相监督，互相制约，共同对皇帝负责。

驻扎在地方的两支中央军，一支由原来幽州、冀州、并州的步兵和骑兵改组而成，总部设在黎阳（今河南浚县东），主要负责黄河北岸的防务，构建首都洛阳的北部屏障。一支把总部设在雍（今陕西凤翔），负责守备三辅地区包括西汉皇陵，构建洛阳的西部屏障。

除此之外，重要的边郡部队和关隘等重要军事目标的守军，也归朝廷直管。

这样以来，日益强大的中央部队这把大刀由刘秀亲自掌管，整天磨得雪亮，其他人手里，就基本上没谁还有刀了，更谈不上可以动刀，即使刘秀身边帮他看管这刀、擦磨这刀的人要拿刀过来玩玩，也是根本没有机会的。

这样，刘秀始终把军事工作置于政治目标的引导控制之下，他本人通过一系列精彩的武打动作树立了顶尖高手的绝对威信，无数将士甘心为之驱使，其他人手里的刀剑也基本上被没收了，帝国的军权被他牢牢地控制在自己手里。

第四十二章　刘秀皇帝道

始终坚持法家的原则和策略，运用法家思想治国理政，而为了掩盖法家的严刑峻法和杀伐角逐，又以儒家或者其他思想理论来宣传发动，教化社会，这是西汉武帝刘彻以后历代一哥的基本思路和主要业务。

这种现象在复杂的政治运作和缭乱的表面功夫的背后，是坚定的集权目的和残酷的权力博弈，称之为“内法外儒”或者“阴法阳儒”。

从先秦时期的百家争鸣，秦始皇嬴政的法家治国，西汉初期的清静无为，到刘彻开启的“内法外儒”，大体上就是刘秀面临的主流政治文化的遗产。

这种“内法外儒”主流政治文化遗产历经千年沧桑，至今仍然传承有序，生机勃勃。

刘秀的政治文化思想或曰雄主之道，其基本特征是“目的至上，儒法兼济”，若进一步探究大致有三个路子，或者可以从三个方面切入：经学治国，文以化人；柔道为政，慈严相济；君王气度，驭国有术。

这其实也就是刘秀雄主之道的一个特征，三个要点。

一切形成制度才能消除隐患

改革政治体制这个问题太专业，也太沉重，但是，刘秀在这方面下的工夫很多。

他通过一系列技术含量很高的组合动作，极大地改革了政治体制的基本结构和面貌，从法理上，也从根本上把帝国政治的主导权牢牢抓在手里。

登基前后，由于太忙，力量也有限，刘秀每打下来一个地方，他就干脆宣布恢复西汉的行政体制，凡是表示效忠的地方官员一律留用，只是在原地方官员被杀或者逃跑或者不愿跟自己干的时候，他才委派自己的徒弟、粉丝前去任职。

在搭建中央工作架构的时候，出于同样的原因，他也是老瓶装新酒：按照西汉时期的中央政权架构建立朝廷，委派自己的徒弟、粉丝充任高级干部。

比如，首任三个核心职位的是：邓禹为大司徒，王梁为大司空，吴汉为大司马。

有意思的是，为了便于打仗，包括邓、王、吴哥仨儿在内的这些同志，基本上同时还肩负各种名目的大将军、将军职责，所以，刘秀最初建立的朝廷领导班子简直就是个战时内阁。

对于从秦和西汉继承下来的地方和中央的这种体制，刘秀是从内心不满意的。

这种地方政治体制，有这么几个鲜明的特点：

一是地方行政机构郡国并行，以郡县制为主。

这固然可以基本上维护中央集权，但也在一定程度上保留了地方割据。因为郡国首长虽然是朝廷任命册封的，可他们权力太大，又掌握着庞大的公共资源，加之交通通讯条件匮乏，要想搞什么猫腻，朝廷还真的不容易发现。

二是地方行政机构是行政、司法、军事和财政的高度统一，行政首长集辖区内所有公共权力于一身。

这有点像帝国的所有权力集中在一哥手里一样，是最典型高度集权。地方行政首长就是辖区内绝对的权力中心，俨然一个比帝国一哥小了一号的“皇帝”。

这样，往好的方面说，一个地方的经济社会发展和政治生态，就看这位小一哥了，他的思想、品格、素质、能力、作风，基本上决定了这个地方的祸福；如果往坏的方面说，一旦这位小一哥翅膀硬了想跟朝廷翻脸，这个地方立马就成为割据自立的政治军事实体。

三是地方行政机构的运行主要靠国家较为稀少的法律和朝廷陆续发布的诏书、敇令等，中央对地方的监管约束存在巨大的隐患。

朝廷对地方的指挥和约束是单向的，也就是说，朝廷通过上述渠道调控地方，地方主要通过一年一度的向上汇报工作。

但是，在人治而不是法治的政治环境下，在自给自足而硬件匮乏的经济环境下，朝廷获得的地方信息往往是片面的、单一的、陈旧的，而地方首长往往报喜不报忧，拒绝报告，乃至于大力打压对自己不利的信息。

这样，朝廷不光很难及时得到来自郡县的真实信息，郡县想忽悠朝廷也不是没有机会。

比如，当年秦二世当政不久，大规模的农民起义就爆发了，可他还被人蒙在鼓里，毫不知情。待他了解了真相，农民起义军的棍棒已经打到京城了。

王莽时期，他非常讨厌说真话、干实事的干部，当绿林、赤眉、铜马、五校等农民起义军搅起遍地狼烟的时候，地方首长都故意对他隐瞒真相，只向他报告官军节节胜利的假消息。

他倒落得消停，自欺欺人，从容淡定，继续放心地弄权捞钱玩女人。

当他知道各地都发生了农民起义的时候，他已是人人喊打、满眼都是对他要杀要剐的人了。

刘秀看准了地方行政机构的弊端，一旦天下基本坐稳即着手改革。

对刘秀来说，地方上的行政机构改革好办，只要看准了，下手狠点也没关系。

在这儿，刘秀看准了，并且把握住了地方行政机构改革的“一个中心，两个基本点”，那就是：一个中心，即中央跟地方的关系；两个基本点，即理顺关系，保证政令畅通；精兵简政，提高行政效率。

这些都是敏感问题。

先看看这“一个中心”。

虽然所有的帝国一哥都希望把权力集中在自己手里，但是他个人的精力和能力都是有限的，就是不吃不喝不睡觉也根本管不了那么多，而且，中央与地方必须保持合理的权责划分，帝国才能正常运行，不出问题。

如果中央统得过死，地方上过于疲弱，一旦帝国有个风吹草动，地方上很难有所作为，所有的矛盾直接对着中央，是很麻烦的。

如果中央放得太开，地方上就会很容易按照自己的想法来，形成割据自重的局面，尾大不掉，同样是很麻烦的。

秦至西汉以来，帝国一哥都是力推中央集权的：在朝廷不断强化以一哥为中心的皇权至高无上，在朝廷跟地方的关系上不断强化中央集权。

但是，值得注意的是，极少有哪位一哥能够把中央跟地方的关系处理得很得当很顺畅。

分寸不好把握啊！

秦始皇威加海内，号令一统，把地方的权力最大程度地集于朝廷，把朝廷的权力最大程度地集于自己，结果搞得内重外轻，地方上权力越来越小，自己也累得要命。

各地农民起义爆发时，地方郡县纷纷望风披靡，他苦心经营的朝廷很快就直接暴露在了起义军的刀枪棍棒之下，步步滑向覆亡。

有鉴于此，刘邦建国时推行地方上的郡国并行，适当扩大地方王侯和郡县首长的权力，让他们平时管理地方，战时拱卫朝廷。

但是，刘邦有点矫枉过正，加之地方王侯和郡县首长权欲急剧膨胀，很快形成了朝廷内轻外重、弱干强支的局面。

这也是十分危险的！

刘邦还健在时，王侯反叛和地方拥兵自重的现象就没有绝迹过。

刘邦的儿孙、西汉的一哥们痛感人心不古，不断加强中央的权威，打压地方势力。

经过刘邦之后三代一哥的不懈努力，到了武帝时候，终于解决了地方割据威胁中央权威的问题。

汉武帝时期，是有史以来中央与地方的关系处理得最好的时期，帝国因而达到空前的强盛。

但是，好景不长，武帝之后，刘家的一哥们没有处理好这种要命的关系，帝国渐渐出现内轻外重、地方叫板中央的状况。

到了王莽窃国的时候，朝廷的组织结构、运行机制、干部素质和人文面貌，基本上全烂掉了！

对于这些，刘秀感同身受，也做了认真的研究，他在拿捏地方行政体制时，从平衡央地关系的大局出发，在两个基本着力点上下了很大的工夫：一方面整肃吏治，健全法制，理顺行政关系；一方面精兵简政，大力裁撤机构和冗员，提高工作效率。

刘秀考虑到既要打仗扁人，又要建设发展，对地方行政机构的改革，最好是只吸脂割肉而不伤筋动骨。

所以，他在郡国的层面上，动作是比较小的，只是在一些地方的管辖范围上做了一点小的调整，搞了一通下来，全国分为13州部、71郡、27诸侯国和京师7个郡级单位，也就是合计105个郡国，比西汉末年的103个郡国还多出2个。

对干部来说，刘秀对他们的职级、职责和待遇维持不变，只是对个别岗位做了撤并调整。

在县级层面就不一样了，他的动作非常大。

公元30年6月，刘秀宣布，在全国撤除400多个县级政府，裁减全国所有县级机关干部的90％。

再来看看中央吧，这是刘秀政治体制改革的主要目标所在。

中央的政治架构、人事布局，或者说朝廷的政治生态，历来是一哥最关注的问题，也向来最让一哥操心，当然，有关问题解决起来也最伤神。

大体上说，秦及西汉，帝国中央实行的是皇帝和“三公”决策制度，也就是说，以皇帝为中心，加上丞相、太尉、御史大夫，构成帝国最核心的决策领导班子。

其中，皇帝当然是主要负责人，丞相协助皇帝处理帝国所有的日常事务，相当于常务副皇帝；太尉掌管军事；御史大夫监察百官，相当于副丞相、朝廷秘书长。

这三个岗位的设立是帝国最高权力博弈的产物，虽然在不同的一哥那儿，这哥几个具体的职权有很大的变化和不同，但每人的权力确实是极大的。

要命的是，担任这几个职位的人，往往要么功勋卓著，要么能力超群，要么就是皇帝嫡亲，他们一旦上任，就是“权至实归”，连皇帝也不敢小瞧。

这样，在具体的工作中，他们履行职责时就难免跟皇权碰撞了，无意产生一些误会，甚至故意搞一点麻烦都是不可避免的。

所以，稍微有点血性有点抱负的一哥，就把对付这“三公”当做最重要的功课了。

这确实是一个很烦人的问题：

帝国一哥处于权力金字塔的塔尖，拥有终极权力，却不能把所有的活儿干完，他不得不授权同僚来干；既要授权给人家以便人家干活儿，又不想人家弄权，多少让人左右为难；三公的权力距离皇权最近，要想用起来不碰撞皇权，几乎是不可能的事儿。

秦代就不说了，始皇帝一死，二世很快玩完，他根本没想到，也来不及在这方面搞什么东西。

西汉自刘邦以后，历代一哥都高度戒备，并不断想方设法削弱三公的权力，但收效甚微。

道理很简单，在这个世界上，最汹涌澎湃的东西有两样：一是洪水；二是人的欲望，特别是权力欲。那些年头，能够位居三公的都是能够跟一哥讨论问题的主儿，怎肯主动放弃手中的权力。

到了西汉武帝刘彻时期，他痛下决心，加大力度削减三公的权力。

刘彻是一位非常强势的人，年纪轻轻就当了一哥，不能允许朝廷里有几个位高权重的大臣整天分享自己的权力。

经过一番谋划，他就想了一个主意：在自己的身边设立中朝尚书，名义上看是自己的新的秘书班子，其实他有意识地把老哥几个手里的行政、军事、监察权力渐渐往这个秘书班子手里转移。

刘彻很有政治智慧，他怕将来这个秘书班子再像三公那样擅权，就把他们的行政级别定的很低。

这一招是非常厉害的，基本上有效地解决了长期以来困扰一哥的几个人分享帝国最高权力的问题，在帝国最高层出现了一种崭新的政治架构：以一哥为绝对核心，几名级别较低的中朝尚书在一哥身边参与决策，抓好落实，而位高不再权重的几位三公成为一哥的高级参议，不再擅权断事，按照一哥直接或者通过中朝尚书转达的旨意行使参谋职责。

这样，在朝廷，掌实权的中朝尚书行政级别很低，而级别最高的三公没有实权。这看起来有点别扭，实际上很管用：大家都要老老实实地对一哥负责。

不过，这种看起来别扭的政治生态如果维持下去，必需一个基本的前提，那就是当朝一哥一定要非常强势！

果然，刘彻挂了以后，这种局面难以为继，在朝廷核心层，独享和分享帝国最高权力的博弈在新形势下进入新的发展阶段。

西汉昭帝时期，著名的霍光以大将军的身份兼任大司马、中朝尚书，同时他还是贵戚。这样，老霍集帝国所有权力贵重元素于一身，实际上成为比一哥权力还要大的人。

他的职务级别除皇帝外最高，以贵戚身份肩负帝国最高军事首长职衔，手握军权，还参与帝国机要，负责抓好落实。

大概几十年的时间里，朝廷全部大权在他的手里，所有大事都是他说了算。

所以，刘秀认为，在独享和分享帝国最高权力的博弈中，单靠一哥个人的努力，不从体制上解决问题，是非常不靠谱的。

在着手朝廷机构改革时，他继承而且发扬了先人刘彻的思路，看得准，下手狠，通过一系列措施，重建了帝国朝廷的政治生态，把最高权力牢牢地掌控在自己手中。

更加值得注意的是，他从法理和体制上把这种帝国最高权力架构和由此形成的政治生态给固定了下来。

史家称他的这种举措为“虽置三公，事归台阁”。

这就是内行看门道，外行看热闹了。

秦汉时期，人们一般称组成帝国核心领导层的哥们儿为“三公九卿”，其中，“三公”是相对稳定的，只是名称有所变化，即：主持朝廷常务工作的宰相、丞相，主持军务的太尉、大司马、司马，主持监察的御史大夫。而“九卿”则从来没有法定的九个职位，而是在三公之下设立的九个左右，一般多于九个的高级职位，这些位子上的哥们儿分别掌管皇室和帝国的各项事务，负责组成朝廷的各个工作部门。

按照这个三公为首、诸卿分治的权力运行机制，皇帝虽然是一哥，但显然也受到不小的制约，再加上朝廷的一些专职谏官和其他干部的鼓噪，一哥的权威就会处于某种程度的包围之中。

这当然是让人很不爽的，前朝的权力斗争多是根源于此。

刘秀沿着刘彻开启的“削弱三公，加强中朝”的方向，首先就是大力建设强势的尚书台。

尚书本来是诸卿之一少府的属官，在主管皇室事务的少府之下，设有尚书及其副手尚书仆射、办事人员若干，完全听命于少府。

从西汉武帝刘彻开始，为了制衡三公，一哥有意识地赋予尚书比较多的权力，尚书的地位越来越高，管的事越来越多。

到了西汉末年，尚书甚至可以根据皇帝的授权拆阅奏章，批转文件，传达皇帝的谕旨，俨然皇帝的特别助理和私人秘书。

刘秀看来，这些仍然远远不够，他干脆在此基础上建立尚书台，作为自己的近侍，名义上仍然隶属于少府，但他要求帝国所有工作，包括军事，都要向尚书台报告。

这个尚书台的权力到底有多大？答案是无穷大：啥事儿都管，是帝国权力中枢。

比如，帝国日常事务，干部任免，人事奖惩，地方考评，经济税赋，民事民生，军事防务，治安诉讼，边疆稳定，公共工程，如此等等，凡是帝国大事，一律由该台决策、交办、检查，平时朝野有什么工作一律向该台报告。

该台首长为尚书令，副职是尚书仆射，下设尚书丞、尚书郎、尚书令史多人，还设有六曹尚书分管和处理不同方面的工作。

刘秀是最会用人，或称最会玩人的，他一直觉得，把人搞定就能搞定一切。

为了彰显尚书台这个新单位的权威，他特别下诏，在朝廷开会时，总揽政务的尚书令、负责监察的御史中丞和负责京畿安全的司隶校尉可以专席独坐，史称“三独坐”。

但是，这个尚书台虽然无所不统，出纳王命，权势熏天，职级却很低，不过一千石，相当于副厅级。为了自身的生存和运转，要时刻看一哥的眼神行事，唯一哥的命令是从。

别管怎样，尚书台以一哥近侍的身份主持天下政务，以一哥喉舌的身份调度文武百官，是一哥总揽权纲的趁手工具。