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会内进行，随后再转到元老院。然而人们都希望结束这一讨论。霜月22　日

（12　月13　日）晚上，当波拿巴要求议员们签字以表示同意这些条款，并立
即要他们把三名执政的名字（波拿巴、康巴塞雷斯和勒布伦）写进去时，没
有人反对这次新的政变。为了要法国人民批准新宪法而举行了全国范围的公
民投票，结果以三百零一万一千一百零七票对一千五百六十二票通过。这部
宪法在准备过程中就不符合正常程序，而在正式批准前的雪月4　日（12　月25
日）就开始生效了，这是再一次违法。①
这部共和八年宪法，仓促拼凑在一起有九十五条，除了夜间不得搜查民
宅以外，并无一处提到公民权利。在国家权力的组织方面，这部宪法的规定
也是极不完善的。这部“简短而含糊”的宪法是符合波拿巴要求的，给了他
自由行动的余地。最主要的是宪法规定了第一执政拥有无限的权力。除了媾
和与宣战（这在当时还无足轻重）以外，拿破仑取得了全部行政权。他任命
各部部长和其它高级官吏；只有治安法官才要通过选举产生。各部部长得受
立法院弹劾，而这样其实使波拿巴更便于控制他们。至于第一执政本人以及
他的官员则不对任何人负责，官员只有得到参政院同意才可被追究，而参政
院的成员又是波拿巴自己指定的。他独自掌握了立法创议权。立法权只变成
了一个单纯审议的过程，在听取了参政院的意见后立法院成员只是在波拿巴
提出的法案上写明“同意”或“不同意”而已。即使如此，讨论与投票还是
分开进行的：有一百名议员的保民院进行讨论，而立法院的三百名“哑巴”
投票表决。最后，波拿巴还不受约束地行使颁布法律的权力——这是革命议
会过去为了执行法令而赋予首席行政官的权力，并由首席行政官规定或解释
法令的详细内容。维护宪政的元老院则可以取消它认为违宪的法律，然而元
老院议员的职务实际上只是个闲差，因为该院成了一个主要是进行选举的机
构。
因此，人们说从全部宪法中所能看到的，就是个波拿巴；这句话流传很
广，确实表达出真相。然而还不是全部真相；议会各院之所以全然不起作用
的另一个重要原因是由于取消了选举。各院成员的产生是没有人民参与意见
的，两位即将卸任的临时执政与新上任的第二、第三执政任命了第一批三十
一名元老院议员，然后再由这些人来挑选出另外二十九名议员；以后，元老
院就将继续以互选的方式来补足其成员。元老院指定保民院成员及立法院议
员，并在现任三执政任期十年届满时任命新执政。结果所有那些被任命的人
都确是在各级普选中选出的“新贵名流”。在每一个“乡镇区域”里，公民
们选出为他们人数的十分之一的候选人，然后从这些“乡镇新贵名流”的候
选人中又选出其人数的十分之一来构成郡的人名单。郡级人名单上的新贵名
流通过相同的程序再构成全国新贵名流名单。这所谓“乡镇区域”指的是什
么？谁也还不知道。不管怎样，这种制度是无从实行的，到共和九年最后好
歹算制定了各级名流名单，但也几乎根本没有采用。
人民是主权者，这是明确的，但没有人理会他们。雾月党人满意了，因
为他们现在身居统治地位。但是他们只代表自己，不代表任何人。波拿巴毫

不迟疑地告诉他们，“唯我一人代表人民。”尽管他们组成了所谓“代议制”
机构，但事实上他们仍然是一伙被波拿巴召来、并在他认可的范围内协助他
的新贵名流。以后在复辟王朝时，国王也是这么讲的。起初雾月党人不是这
样想的。元老院成员是由西哀耶斯精心挑选的，由于他们控制了元老院，他
们也就控制了保民院和立法院，所以这些人就自认为能够强迫波拿巴同他们
合作。事实上，议会各院确曾表现出反抗的意图。但是由于宪法里没有解决
这些争执的办法，于是就以一系列政变的形式加以解决，而唯有波拿巴才具
有搞政变的手段。从一方面来讲，执政府的历史，甚至于帝国的历史，都部
分地表现为立法权逐步屈从的过程。从一开始波拿巴就侵犯了立法权。共和
八年雪月5　日（1799　年12　月26　日），他授权参政院以发布“意见”的形式
来解释法律。他也时常毫不为难地按照自己的意向以行政命令的手段修改或
曲解法律。共和十年宪法允许他授予元老院咨询权，从而剥夺了保民院和立
法院的一切权力。这样，在极大地扩充他的制订法令权之后，波拿巴终于开
始以直接发布法令的方式来立法。
有人津津乐道，说波拿巴和西哀耶斯让雅各宾派，即所谓“可靠的雅各
宾派”充斥议会各院。他们才不这样傻呢！毋宁说，他们更为喜欢的是温和
派。元老院成为仅次于法兰西科学总院的“空论家”的大本营。保民院的成
员多是作家和演说家，诸如多弩、谢尼埃、然格内、萨伊，而尤其是邦雅曼·贡
斯当；那些不太著名的人物则安排在立法院。总共有三百三十名议员曾在督
政府的立法两院中占有席位，五十七人曾在大革命时期三届议会中占有席
位；雅各宾派和归附的保王党贵族都只占极少数。波拿巴此时还不能摆脱这
一批人，必须从他们中择优录用，因此参政院和政府各部的政治色彩，也不
可能有很大差别。这就是为什么参政院甚至也有一定的独立性。在挑选其余
两名执政的人选上，波拿巴就暴露了他的真实倾向。康巴塞雷斯曾经是国民
公会的平原派，他仪表堂堂，讲究修饰，但忠心耿耿，极力对波拿巴施展一
种温和主义的影响。勒布伦①曾任莫普②的秘书，在法国大革命期间很不得
意，波拿巴本人知道他是个保王党分子。在财政方面波拿巴依靠曾在革命前
的财务总署任职的戈丹及莫利昂，结果造成了革命的资产阶级与那些旧制度
遗留下来的、但已向新秩序妥协的人物混杂在一起，这是富有象征意义的情
况。后来，波拿巴逐渐加大“旧人员”在政府里的比重，这样他就准备好了
适应向君主政体过渡的人马。
二、波拿巴权力的组成与扩大
波拿巴于共和八年雨月30　日（1800　年2　月19　日）移居杜伊勒里宫，并
立即进入了自己的书房，以便不受干扰地工作。唯一获准进入书房的人是笔
录他口授命令的秘书——最初是布尔里埃　内，随后是梅内瓦尔或者是凡。
每当他想与他的属下议事时，他总是到和书房相连的另一个厅里去。旧制度

君主统治的先例也使他对部长们及其越权行为充满了不信任。他使部长们习
惯于书面与他联系；不久他手边就有了以各部长，定期呈递给他报告的“卷
宗”、陆军部的军事情报，以后又掌握了国内外额外的临时收益报告。他保
留了督政府时期创立的国务秘书处这个机构，把它变成一个部并派马雷任部
长。马雷负责集中政府各部、处的文件表报，并把他每天从早到晚从波拿巴
那里收到的命令下达给有关部门。就这样，部长们变成只不过是波拿巴的办
事员而已。波拿巴还增加了部长的数目：共和九年从财政部分出一个国库
部；共和十年从参谋总部分出了一个军政部；此外，波拿巴还派参政官到一
些部里，分别管理有关宗教、国民教育、国有产业、森林、公共工程等事宜。
当今的督导官职位即由此发端。部长们因此感到不快；但是拿破仑也和路易
十四一样对各部长间的倾轧感到高兴。只有外交部长塔列朗得到与主上一起
工作的特权；塔列朗装出一副对波拿巴真正崇敬的样子。而蔑视他的波拿巴
却不由自主地对他表示相当尊敬，这是一种暴发户对娴熟礼仪的名门贵族的
尊敬。波拿巴对塔列朗的高贵气派悠然起敬，并非常乐于接见他。由于部长
们被剥夺了决策权，并且也不构成一个团体，波拿巴就如伯尼奥①所说的“总
揽一切”。象弗里德里希二世②一样，波拿巴是从书房里进行统治的。
波拿巴从未受过治国方面的正规训练，他缺乏很多必要的专门知识，关
于他对任何事物都立即能理解的传说纯系讹传。他通过自学学到了很多东
西，然而他真正的长处却表现在能器重那些在法国革命期间有过行政经验的
人，不时地向他们请教，并善于使用他们。从共和八年雪月4　日（1799　年12
月25　日）起，他从这些人中挑选出组成了拥有二十九名成员的参政院的大
多数。除了布律纳与雷阿尔之外，这些人过去都以温和派闻名。在他们之中
只有三名前国民公会的议员，在这三人中仅贝利埃一人曾为“弑君者”，就
是他也曾赞成过国王的死刑缓期执行。与这些人同时入选的还有诸如尚帕
尼、弗勒里厄、莫罗·德·圣麦利等人，他们肯定是同情王党的，对旧制度
的灭亡不胜惋惜。在以后的几年内，这两个派别的发展是不平衡的：前者增
加了蒂博多和特雷拉；后者增加了巴尔贝…马尔布瓦、波塔利斯、迪马、比
戈·德·普雷亚梅纽以及米雷尔。他们并非都受到这位统治者的信任。共和
八年果月7　日（1800　年8　月25　日），波拿巴从马伦哥得胜回来以后，即实
行改进人事制度，从而使他能不动声色地解除那些引起他不快的参政官的职
务，因为他认为人事变动引起太明显的注目在政治上是不明智的。从此以
后，波拿巴每隔三个月就准备两份名单，一份是那些执行正常公务的参政官
名单，另一份为执行特殊公务的参政官名单，即那些负有特派外放任务的参
政官名单；这样，这些人就不出席参政院会议了，虽然他们仍保留参政官的
官衔和荣誉。任务一旦完成，他们就不必再重返原任，这就足以使波拿巴为
掩盖某一参政官失宠而把他的名字从一张名单转至另一张名单。
参政院分为五个组，这五个组平时分别执行职务，不过定期召开全体会
议，会议通常由波拿巴主持。参政院还设有一个由洛克雷领导的总秘书处。

由于参政官是由第一执政任免，所以他们就缺乏独立性。而革命前王政时期
的国务会议是有独立性的，因为它的成员是买来的职位，因而官爵终身，并
且具有由于社会出身和职业联系而产生的一种团体精神。由于参政院没有决
策权，所以它只是发表对波拿巴毫无约束力的意见而已。
然而参政院的作用还是相当大的，特别是在最初几年。它有诸如罗德
雷、勒尼奥、夏普塔尔、克雷特、富尔克鲁瓦、波塔利斯、贝利埃以及蒂博
多等许多著名的行政人才。正是在参政院里制定出了那几部重要的组织法及
法典。参政院具有最高行政裁决权，它在处理争议中起着逐步调整整个行政
机器运转的作用。波拿巴很高兴参加该院的工作。他让参政官畅述己见，然
后他自己就毫无拘束地以充沛的精力滔滔不绝地发表讲演。他只是把政治议
题排除在参政院讨论范围之外，特别是教务专约与共和十年芽月18　日法律
即未交讨论，因为他知道这会遇到强烈的反对。
然而波拿巴不是单单听取参政院的意见，他还鼓励其他咨询团体发表意
见。这些团体起初是临时召集的，但后来逐渐比较定期召集，称作“行政会
议”。他经常召集有关的部长和他们属下各单位的负责人、一些参政官、甚
至从各郡专门召来的某些官员来参加这些会议。这些“行政会议”虽然不如
参政院那样有名，但却几乎起到了与参政院同样重要的作用。
象督政府一样，新政府从第一天起就为财政拮据所困扰。国库几乎一空
如洗。这样，政府就不得不软硬兼施地几乎每天向银行告贷。这样，行政改
革也就从财政部门开始。正是在这一部门，中央集权首战告捷。不等制订宪
法完成，新财政部长戈丹在霜月初就采取了一些果断措施来开辟财源，充实
国库。他的第一个行动就是霜月3　日（1799　年11　月24　日）采取的剥夺地方
政府确定每年税额分配的权力以及征收部分直接税的权力，改由中央政府指
派的代理人负责征收。在这一新的中央财政机构中有一名总监及数名副总监
分别负责直接税收及各郡的税收。在他们之下则有会计检查官和督察官负责
分配各公社纳税人的税额。虽然这些副总监指派地方估税员协助他们工作，
但是税则则由他们自己拟订。但实际上，暂时并没有人对新订的税额给予太
多的注意，会计检查官就着手开列拖欠下来的税单，并根据以往的税单着手
订出共和八年（当年）的税单。在每个郡，由政府任命的其它官员包括一名
收税员和一名出纳员，以及叫作一般收税专员和特殊收税专员①的税收经理
人；在税额超过一万五千法郎的城市还有数名收税官。在另外一些地方，公
社当局还保留了征税的权利，而一般都由出价最低的投标人承包。最后在霜
月6　日，一般收税专员规定的年度期票证券制度重新建立起来。②这些期票
按月份分十二次发行，但证券上规定的税额实际上在二十个月以上才付清。
财政部内的主要机关——处理地产、关税以及公债的部门——很快地都有了
参政院派来的督导官，国库当然采取了这一步骤；雨月1　日（1800　年1　月21
日），它被置于迪弗雷纳的领导之下，他在1789　年以前和在国民制宪议会
时期曾经是国库雇员。直到共和十年设立了一个独立的国库部，由巴尔贝…

马尔布瓦领导。
困难的问题是销售由一般税收专员发出的期票。为了给期票提供信用支
持，戈丹设立了一个抵押银行。他通过恢复由国库会计官发出的保证金券，
和授权银行负责仓库及信托业务的办法为银行筹措资金。由莫利昂负责的抵
押银行，还负责通过进行公开购买来维持政府公债的价格，以便降低利率，
使国库的地位更加稳定。这样一来，这家银行很快就以“还债金库”而著名。
但是期票的贴现仍然得依赖银行家。法国革命使得银行家有可能与一些大企
业家联合创办若干发行纸币的机构，来满足他们各自的需要。这些银行中主
要的是共和四年成立的由佩雷高、雷卡米埃和德普雷经营的“往来存款银
行”，以及在共和六年成立的“商业贴现银行”。前者拥有准备援助国库的
资金，当然假如有一国家银行来掌握这笔资金则会更好。往来存款银行的股
东们正是想要得到国家银行的特权，以便能够扩大他们的业务。股东们就这
样与政府达成了最后协议。雨月24　日（1800　年2　月13　日），他们的银行改
组为法兰西银行，它拥有三千万法郎的基金，每股为一千法郎。二百名主要
股东选出了十五名董事和三名监事；董事之中指定三人负责分配用于贴现的
基金和制定贴现率。法兰西银行承担收购三百万法郎的期票。这家银行得到
的报酬是，“还债金库”的一半保证金被划为该银行的股金，另一半则由银
行用作现金支付。最后，法兰西银行还要经办政府公债利息及各种年金津
贴。但是这家银行没有获准发行钞票的垄断权，因为有人认为，如果给予这
一权利，它就会只给自己的股东贴现钞票，从而就会迫使各地的商人都走这
家银行的门路；其实这正是作为协议基础的一项默契。尽管戈丹所做的工作
值得称赞，但是他在几个月的时间内只不过迈出财政改革的第一步而已，如
果忘记这一点，势必会曲解执政府的历史。税则直至共和八年年底才准备出
来，而且事实上仅有一小部分期票证券得到法兰西银行的贴现。即使法兰西
银行贴现所有发出的证券，也不足以维持国家的开支。在很长一段时间内，
波拿巴也象督政府一样听任银行家及承办商的摆布。
地方行政改革对于中央政府改革具有不可或缺的重要性，见效较快。改
革是由波拿巴在1800　年1　月间发动的，雨月28　日（1800　年2　月17　日）的
法律作出决定，代表参政院提出这个法案的报告人就是夏普塔尔。郡、区以
及公社仍然保留，由于取消了共和三年建立起来的区政府，公社又恢复了自
治地位。介于公社和郡之间的真正的行政单位变成了县，这是旧专区的恢
复，只是面积更大而已。各级行政区都由一名单一的行政长官领导：郡设郡
守，由一名秘书长协助工作，取代了原来的“中心行政机构”；县设县长；
公社设一名市长，连同一名或几名助理。同中央政府一样，地方行政改革的
关键也是取消了选举制。从此似后，所有官吏均由中央政府委派，只有五千
居民以下公社的市长及其助理则授权给郡守委派。虽然郡、县和公社各级的
地方议会仍然保留下来，它们的议员则也要由中央政府或郡守委派，而且议
会的会议次数和