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大国策-第71部分
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必须指出的是，虽然谁都无法否认市场经济的发展、社会结构的变化以及个体的日益独立是中国基层*发展的根本动力，但这并不能改变中国基层*成长的逻辑起点来自国家建设对*需求的这个事实。忽视了这一点，也就无法真正看清中国基层*的实际含义。基层政权和基层社会并不是改革开放之后才出现的，它们是客观存在的。但是，将基层*纳入国家*建设与发展的战略平台，确实是在改革开放之后，而且经历了一个历史演进过程：1981年，*十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在总结“*”的基础上提出，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接*，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的*管理”。1982年，*十二大报告中强调，应该将社会主义*扩大到政治、经济、社会和文化生活的各个方面，其中包括扩大到基层，即“发展各个企业事业单位的*管理，发展基层社会生活的群众自治。*应当成为人民群众进行自我教育的方法”。1982年底，新颁布的《中华人民共和国宪法》第一次将城市的居民委员会和农村的村民委员会作为基层群众自治组织写入《宪法》。1987年4月，第六届全国人大原则通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》。同年10月，*十三大报告中不再仅仅把基层*作为*拓展的空间，而是更多地将其视为完善国家制度，协调国家与社会关系，提高党和政府治理能力，维护社会稳定的战略空间。报告指出：“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”“基层*生活的制度化，是保证工人阶级和广大群众当家作主，调动各方面积极性，维护全社会安定团结的基础。”这个认识上的变化，大大提升了基层*在中国政治生活中的战略地位。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》；1989年12月，全国人大常委会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。基于这两部法律，1992年10月召开的*十四大，第一次划定了中国基层*的三大组成部分，即职代会、居委会和村委会。1997年9月，*十五大提出了“扩大基层*”的政治建设目标。报告指出：“扩大基层*，保证人民群众直接行使*权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义*最广泛的实践。”从报告的内容来看，扩大基层*的最直接表现就是把城乡基层政权的*建设纳入基层*范畴；同时，在*选举、*决策、*管理和*监督的原则下，扩大了基层*的运行空间。然而，2002年召开的*十六大，虽然依然坚持“扩大基层*”的建设目标，但在“扩大”的取向上有了一些变化，最明显的变化是：强调人民群众依法直接行使*权利、管理基层公共事务和公益事业的同时，不再将基层政权机关的*选举和*管理列入基层*范畴。也就是说，基层政权机关的*运行不属于基层*范畴，但人民群众对基层政权机关的*参与和*监督则属于基层*范围。*十六大对基层*边界的重新划定，实际上也就划定了基层*扩大的实际空间。*十五大、十六大对基层*边界划定的微妙差异，实际上蕴涵了这样深刻的政治问题：在扩大基层*问题上，国家与社会之间实际上存在着一种博弈关系。这种博弈关系也体现为新闻界和学术界热衷于用“草根*”的概念来表述中国的基层*的观念和学术倾向。txt电子书分享平台
公民协商与中国基层民主发展（2）
从国家实行改革开放以来推进基层*建设的历程看，这种博弈关系并不是一开始就有的，只是到了20世纪90年代之后才开始出现并逐渐发展的。结合这个时期的中国经济、社会和政治变化不难看出，其中的动因主要有三方面：其一，随着20世纪80年代末《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的颁布，基层*进入法制化保障和制度化运作时期，由此形成的制度空间，既是国家通过*机制解决变革社会问题的空间，也是社会通过*机制表达利益、监督政府、维护权利的空间。其二，进入20世纪90年代，社会主义市场经济的确立和发展，不论在农村还是在城市，都孕育出日益独立的社会和自主的个体，社会结构发生着深刻变化。这种变化在不可避免地带来诸多新的社会问题的同时，也引发了新的政治参与。开发基层*是吸纳政治参与、协调社会关系、化解利益紧张的最好途径。其三，20世纪80年代末90年代初，不论国家还是社会，在深刻反思了中国*发展的道路与路径后，逐渐形成了一种共同的选择——走渐进的*发展道路。而扩大基层*，是这种*发展的基本路径。由此可见，国家与社会在基层*发展问题上的博弈关系得以出现的关键点在于，进入90年代之后，不论从哪个角度讲，基层*都成为国家与社会的共同需求。只是各自的追求略有不同。对于国家来说，扩大基层*的基本目标有三：一是推进人民*；二是培育社会治理，弥补国家退场之后的基层社会治理真空；三是协调政府与社会的关系，保障政治与社会稳定。对于社会来说，其目标也有三：一是维护日益增长的个体权益；二是满足不断增长的政治参与；三是有效运行手中的*权利。实际上，国家的追求与社会的追求本质上并不矛盾，两者有着深刻的内在一致性。但是，由于逻辑的出发点不同，这种并不矛盾的追求无法完全糅合。国家追求的逻辑出发点是制度的*化，即基层*制度的*化；而社会追求的出发点是*的制度化，即基层*需求的制度化满足。因而，国家力图在制度范围内扩大*，而社会力图用制度不断肯定和巩固*的新发展。在这样的情况下，社会自然就形成了强大的制度创新动力。这种动力很快被政府部门和地方政府尤其为基层政府所吸收，成为基层政府推动政治体系改革试验和制度创新的合法性基础。于是，出现了超越《宪法》规定的乡镇长*这样触动根本的改革试验。对于国家来说，其经济与政治发展既需要这样的制度创新动力，但同时也需要《宪法》制度的巩固和政治大局的稳定，因而，把扩大基层*明确在特定的范围内自然被视为一种稳妥的选择。在这样的选择下，将延伸到基层政权的基层*回落到基层自治的空间，自然就成为国家对社会*需求的必然反应。
总之，扩大基层*是国家与社会的共同需求，但各自的出发点略有差异。基层*发展要在划定的空间中同时满足国家与社会的需求，关键在于深化基层*，其核心就是扩大基层*的自治性和参与性，即让人民群众能够在这个空间以及这个空间所形成的*舞台上充分行使其*的权利，实现当家作主。虽然基层政权的*运行不包括在基层*之中，但不断深化的基层*必然会对基层政权的*化产生深刻的影响，从而产生推动国家*整体成长的政治发展效应。所以，中国目前的基层*格局是：其空间在职代会、居委会和村委会，其主体就是人民群众或者说是公民，其要求是*选举、*决策、*管理与*监督，其效用在于自治、维权、公益、参与、协商和监督，其基础是社会的发育和基层政权的*化和法制化，其触及的领域有政党、政府、社会、企业和团体。
公民协商与中国基层民主发展（3）
公民协商：扩大基层*的有效路径
显然，在中国社会，扩大基层*的本身就是深化基层*，使基层*制度有效运行起来，承载起其应该承载的使命。从国家与社会对基层*的期待来看，中国基层*发展要同时获得国家与社会的支持，必然要保持4个规定性的有机统一，即群众性、有序性、自治性与参与性。所以，基层*的深化，就必须深化这4个方面，并将其整合为推动基层*发展的动力。为此，基层*建设可以从多方面进行努力，其中就应该包括公民协商体系与机制的建设。相比较而言，公民协商对基层*建设和发展具有综合性的效应，因为，公民协商本身就充分体现了*的群众性、有序性、自治性和参与性。
实际上，在中国基层*中，不论是城市的居民委员会，还是农村的村民委员会以及企事业单位的职工代表会议，本身都已经具备公民协商的机制与平台。在城市，有居民会议，年满18岁以上的居民都可参加居民会议，而且《城市居民委员会组织法》规定：“涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。”在农村，有与居民会议完全类似的村民会议。在企事业单位，《工会法》规定：“职工代表大会是企业实行*管理的基本形式，是职工行使*管理权力的机构，依照法律规定行使职权。”除了这些法律规定的制度基础之外，公民协商在中国基层*中的运行还有良好的社会基础。基层*的主体就是人民群众，就是公民。由于中国实行的不是竞争性的而是合作性的政党制度，所以，参与基层*的人民群众之间没有过多的党派界限，可以直接以公民的身份参与基层*生活。中国的社会和政治结构形态为公民协商的成长提供了十分有利的社会条件。
然而，在基层*的建设和发展中，虽然有协商的*行为，但没有形成公民协商的概念与机制。其中的原因是多方面的：一是我们没有公民协商的传统，这也与以往我们缺乏自治政治的传统有关。二是我们的基层群众自治一直没有摆脱政治与行政的过度控制和干预。因为，在这样的情形下，人民群众自我管理、自我服务和自我教育无法完全自主发展，形不成成熟的自治需求。没有成熟的自治需求和自治实践，就不可能在现有的制度空间和制度平台上自觉地发育出公民协商。三是人民群众作为现代公民在社会中获得独立存在的时间不长，因而，其公民意识和公民能力都还不健全，整个社会也没有达到成熟公民社会的水平。这些原因在说明公民协商发展有限的同时，也说明了公民协商要在中国社会得以长足的发展并不是一件容易的事，还需要在观念更新、制度开发和平台建设上进行艰苦的努力。
尽管发展公民协商不易，但中国的基层*建设还是必须要努力发展公民协商。这其中的道理还不仅仅在于我们有这方面的制度基础和社会结构，更为重要的是发展公民协商，一方面符合以人民*为取向的基层*的题中之意，另一方面也符合中国经济与社会发展对基层*的要求。所谓公民协商，就是公民在开放的公共空间中，就公共事务和公益事业进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商，以达成共识或形成决策的*形式。显然，这种*形式是围绕着公共利益、公开讨论、公民参与、集体协商、共同决定展开的。这些*形式虽有某些广场*的特征，如自由表达、公开讨论、共同议决，但不是广场*，因为它需要制度化的基础、组织化的保障和程序化的规范。显然，公民协商虽处基层，但因其关乎民利、关乎参与、关乎决策，其内涵和品质还是相当的高。因而，发展公民协商的过程，是深化基层*、扩大基层*的过程；公民协商*发展所取得的任何成果，都会直接贡献于中国基层*的建设和发展。 。。
公民协商与中国基层民主发展（4）
公民协商的*价值是显而易见的，因而，它已经成为现代*中基层*运行的普遍形式。它在中国发展，还有一个重要的现实意义，就是有助于和谐社会建设。和谐社会的现实任务就是在经济与社会发展的各个层面，协调社会利益，化解社会矛盾，促进社会团结。这不仅需要政党、政府对社会的协调与平衡，而且更需要社会自身的直接的对话、沟通与利益协调。缺少了后者，政党与政府的努力都只能是事倍功半，甚至可能一无所获；相反，有了后者，就能在社会基层形成政府、政党、社会与民众的四方有机互动，从而创造各种协调与平衡，多方位提升社会的和谐度。和其他层面的*形式不同，公民协商带有直接*的形式，不仅具有大众性，而且具有直接性，所以，要把公民协商确立和运行起来并不困难。然而，运行公民协商是一回事，而通过运行公民协商推进基层*，促进社会和谐则又是另一回事。因为，任何一种形式的*运行都只有在与整个政治体系、经济体系、社会体系和文化体系形成合理的契合性的条件下，才能产生预期的效应，否则，很容易出现这样的情况：运行了*，而*不但没有增长，反而出现困难或危机。所以，要在中国基层社会推动公民协商，必须进行相应的社会和政治建设，走有序推进的发展道路。在这个过程中，党和政府可以进行以下几个方面的努力：
第一，协调党社关系，深化基层自治。作为领导核心力量，中国共产党是基层社会的领导力量。长期以来，承担这种领导作用的党的基层组织，往往作为政府或者党的上级组织的派出组织，凭借从上面而来的政治和行政资源，管理和统合社会。表面上，这些组织对社会起到了领导作用，但实际上扮演了国家管理社会的末梢的角色，由原来的领导力量变成了管理力量。实践证明，这样的角色变化既不利于党的领导，也不利于社会建设。因为，基于这样的角色，政党与社会的关系就很容易走向对峙，形成紧张：出于管理需要，政党限制了基层自治；自治不发育，社会矛盾和问题自然都集中在政党身上。解铃还需系铃人。破除这种紧张关系的关键在政党，而破局的最佳路径就是回到其应有的角色，就是真正成为基层社会的领导核心，与社会走到一起，发挥党在社会中的应有作用。具体做法就是：在推进基层社会自治中，提高党对社会的领导力和影响力，形成党在基层社会活跃和基层自治在社会生活中活跃的双重活跃局面。为此，党的基层组织一方面要加强党的自身整合和建设，通过党员和组织作用的有效发挥，真正成为社会的核心力量；另一方面，要积极推动基层自治，并通过自身的政治影响力参与和主导自治，从而在基层群众自治中获得丰富的*性和制度性资源。
第二，整合基层*，规范*运行。在社区空间中，基层*呈现出三大*生活形态并存的局面：一是制度性*生活，即基于基层自治制度所形成的*生活，如村民自治、居民自治；二是开发性*生活，即通过体制、机制创新开发*所形成的*生活，如各种政务公开、电子政府以及各种商议机制所形成的*生活；三是维权性*生活，即通过各种维权组织和维权行动所形成的*生活。现在的问题是，由于没有有效的机制和体系对这些*生活必要的整合，使得三种*生活不但没有形成合力，有时反而相互牵制，最典型的事例就是居民委员会与各类业主委员会之间的复杂关系所带来的两种形式*的紧张。在这种相互牵制和紧张中，往往以公共利益为逻辑起点的*形式如居委会*，无法有效衔接或吸纳以私人利益为逻辑起点的*形式如业主委员会。如果基层的各类*生活不能得到整合，并形成有层次、有秩序、有规范的基层*生活，那么，*品质很高的公民协商就难以获得健康发展，即使存在了，也难以发挥应有的功能。整合基层*的关键在两点：一是使政党真正进入社会，融入社会，成为社会的核心；二是使制度性的基层群众自治真正发挥其应有的作用。为此，要将基层党建、基层自治、基层治理以及基层法治全面统一起来。 电子书 分享网站
公民协商与中国基层民主发展（5）
第三，建设公议体系，培育公民协商。公民协商的基础在基层自治以及由此形成的公众参与，但其真正的动力则是来自公共事务参与和公益事业决策的有效开放。这两个领域开放了，协商就有需求，于是基层自治的体制及其所拥有的协商机制就能运行，民众就能参与其中。这两个领域的开放，一方面可体现为基层社会自身公共事务议决空间的全面开放，另一方面体现为基层政权将其决策公共事务和公益事业的利益表达和商议空间开放给民众，让他们充分表达意见、愿望和要求，并进行不同民众之间、民众与政府之间的广泛协商。前者的开放，基于自治制度的有效落实和运行；后者的开放，则基于党和政府决策体系的变革以及基层政权对政党、人大和政协资源的合理开发和利用。当然，不是为开放而开放，实际上，目前不少的基层社会已经多多少少开放了这些领域。开放的真正目的就是通过有领导、有规划的开放，形成一个公议体系，从而培育公民协商系统。建立公议体系的关键是：逐渐明确哪些公共事务和公益事业的决策必须通过基层民众的公议协商来进行。一旦明确了这个领域，就能在基层群众自治与基层政权之间建立起公议体系，从而将能够纳入协商的各类公共事务纳入这个体系进行公议协商；同时，也能借助这个体系�
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