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大国策-第57部分
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开放以来，个体人意识逐渐确立，“个体人”逐渐从“整体人”当中剥离出来。就个体人和社会整体之间的关系来说，个体人具有前提性的意义。在1978年以前的30年间，计划经济体制的现实背景，使得中国在社会整体和个体人的关系问题上，几乎完全是以社会整体为基本出发点而忽视了个体人的基本价值，忽视了其“独立”存在的意义，个体人几乎消失在“国家”和“集体”之中。于是，当时社会政策的基本理念和基本取向只能是平均主义和“身份等级制”，与之相适应，社会政策受益对象只能是带有极大“抽象意义”的“社会整体”、“阶级”，而不是具体组成社会的无数个具体的社会成员亦即无数个“个体人”。个人几乎完全隶属于社会整体或是特定的集体如“单位”。改革开放以来，随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会当中的个体人与社会整体之间的关系发生了重大转折。与之相适应，平均主义的取向及做法逐渐被社会所遗弃，“单位制”现象迅速消失，身份等级制现象逐渐瓦解，个体人逐渐从社会整体亦即“整体人”中剥离出来。在这样的情况下，具体的社会成员便成为社会政策的真正服务对象，个体人便成为制定社会政策的基本立足点。另外值得注意的是，既然是以具体的个体人为社会政策的基本出发点，那么，重视民众的基本生活需求也就必然成为社会政策的重要内容，重视社会的全面进步、重视社会质量的不断提升也就必然成为社会政策的基本目标。其二，现代意义上的公正的基本准则成为社会政策的基本理念和依据。现代意义上的公正是由几项基本规则所共同构成的一个有机体系：基本权利的保证，亦即底线保证的规则；机会平等的规则；按照贡献进行分配的规则；必要的一次分配后的再调剂，亦即社会调剂的规则。由于社会政策是公正理念和规则的直接体现，因而公正的前述四个基本规则也就相应地成为社会政策具体内容的四个维度。虽然中国现阶段社会政策的发育尚处在较初级阶段，但是作为一种基本取向和趋势，中国的社会政策沿着这个方向的发展则应是确定不移的。
从平均到公正：中国社会政策的演进（10）
中国的社会政策基本理念及取向得以转换的意义至关重要。这是改革开放以后中国的社会政策取得一系列重要进展的前提条件。
（二）一些具体社会政策的进展明显
在这一时期，一些由迫切的现实问题直接引发的社会政策取得了重要的进展，尤其是某些用行政手段便可在很大程度上奏效的社会政策更是获得了十分明显的进展。主要表现在：
第一，计划生育政策。1978年以前，党和政府尽管也程度不同地注意到了中国人口问题的严重性，但始终没有将之作为一项重大的政策明确提出来。1978年以后，随着人口数量增长高峰期的到来，中国的社会经济面临着空前的巨大压力。在这种情况下，党和政府开始将计划生育问题作为一项基本的国策来看待，而且持续不懈。1980年9月，*中央发表了《*中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1995年，中国政府制定了《中国计划生育工作纲要（1995～2000年）》，对计划生育工作深入发展的任务、目标、原则和措施提出了明确的要求。2000年，*中央和国务院作出《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，确定了“今后十年人口与计划生育工作的目标和方针”，提出了“完善人口与计划生育工作的调控体系和相关社会经济政策”，提出了“建立适应社会主义市场经济体制的人口与计划生育工作管理机制”。自20世纪70年代末开始，中国共产党历次全国代表大会和历次政府工作报告均将计划生育政策作为重要的工作内容加以回顾和布置，与之相适应，各级党组织和政府也都是将计划生育政策的落实作为极为重要的工作来对待。中国的计划生育工作获得了长足的发展，取得了十分明显的成效。中国的人口自然增长率从1978年的12‰下降到2001年的‰。可以说，在这一时期中国的各项社会政策中，计划生育政策的进展是最为突出的。
第二，环境保护政策。1978年以前由于种种原因，中国社会几乎没有意识到环境保护问题的重要性，中国在环境保护方面严重“欠账”。1978年以后，随着大规模经济建设进程的推进，中国的环境质量迅速下降，已经严重影响到社会发展的整体质量和人民的具体生活质量，因而环境保护问题日益凸现。党和政府对于环境保护问题日益重视，出台了一系列有关环境保护的重大决策和措施。1986年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》开始将环境保护问题单列一章。1990、1995年分别通过的《*中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》和《*中央关于制定国民经济和社会发展“八五”计划和二○一○年远景目标的建议》也将环境保护问题单列。1994年，中国政府批准了《中国21世纪议程》。这是世界上第一部国家级的可持续发展战略。1998年11月，中国政府发布了《全国生态环境建设规划》，制定了20世纪末到21世纪中叶生态环境建设的近期目标、中期目标和远期目标。此期，中国在环境保护方面社会政策的密度之高、种类之多实属罕见。此外，中国还加入了一系列的国际环境公约和议定书。客观地说，这一时期中国在环境保护方面的社会政策可以说是一切从头开始，从无到有，从有内容到比较体系化。
从平均到公正：中国社会政策的演进（11）
第三，扶贫政策。中国在社会政策方面比较早地注意到农村的贫困问题。1984年，*中央和国务院就发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，围绕着“进一步放宽政策”、“减轻负担、给予优惠”、“增加智力投资”等思路，提出了一系列具体的扶贫政策。1994年，国务院公布了著名的以消除农村贫困问题为目标的《国家八七扶贫攻坚计划》，决定“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决当前全国农村8 000万贫困人口的温饱问题”。1996年*中央和国务院作出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，就进一步落实《国家八七扶贫攻坚计划》提出了明确的要求。国家采取的种种农村扶贫政策，在这一时期取得了比较明显的成果。除了农村扶贫问题外，中国社会自20世纪90年代后期始，逐步注意到城市中日益凸现的贫困问题，政府主要采取建立最低生活保障制度的对策来予以解决。1997年，国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，对城市居民最低生活保障对象的范围和保障标准、最低生活保障资金的提供以及同这一政策相关的重要事宜等问题作出了规定。1999年国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。2002年，针对日益严重的城市贫困问题，政府又提出了“应保尽保”的方针，并制定了相应的政策，加大了对城市贫困人口的援助力度，取得了一定的成效。
第四，劳动就业政策。随着现代化进程的推进和市场经济体制的逐渐建立，第二、三产业对于劳动力的需求急速增大，而且，中国的社会流动趋于正常化，以往的身份制、单位化等多种妨碍就业的现象趋于瓦解。这些都促使中国的就业政策发生了重大的变化。为了同新的时代背景相适应，中国在这一时期逐渐确立了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针。围绕着这一方针，中国出台了大量的新的就业规定和就业政策。不仅如此，从20世纪70年代末开始，在历次党和政府的工作报告和发展规划中，都把就业问题当做重要的问题来对待，尤其是从90年代末开始，更是把就业问题提到了一个空前重要的高度来看待。这一时期中国就业政策的实施是行之有效的：就业总量明显增加，从1978年到2002年初，城乡从业人员共增加了32 873万人，其中城镇增加了14 426万人；就业结构发生了很大的变化，2000年，第一、二、三产业从业人员的就业结构比重分别为50％、和，与过去相比，第一产业就业比重明显下降，第二、三产业就业比重增长较大，特别是第三产业的就业比重增长速度高于第二产业的增长速度；就业制度从以往的固定工制度逐渐过渡到全员劳动合同制；就业渠道广为拓展，城市从业人员中很大比例来源于农村居民；各种就业中介服务组织纷纷出现；再就业工程也开始启动。
这一时期中国在职工工资以及劳动条件方面也有一些明显的改善。职工工资收入分配政策进行了较大幅度的改革，工资总额同经济效益挂钩，职工的工资收入得到了大幅度的提高。1990～2001年，职工工资年均增长率为，扣除物价因素，实际年均增长，是建国以来城镇职工工资增长最快的时期之一。另外，90年代中期先后两次缩短法定工作时间，从原来的每周工作48小时缩短到每周44小时，继之又缩短到40小时；法定假日由7天增加到10天；职工每年累计休息时间由原来的59天增加到114天。 电子书 分享网站
从平均到公正：中国社会政策的演进（12）
（三）社会政策呈现出体系化的迹象，而且其中的许多内容开始同国际接轨
改革开放以来，是中国的社会政策出台比较频繁的时期。从数量上看，是空前多的；从种类上看，开始趋于体系化。另外，在党和政府重要文献如政府工作报告和党的代表大会的工作报告中，有关社会政策的内容占据的比重越来越大、地位也越来越重要。
值得注意的是，在这一时期，中国的社会政策开始走向开放，开始同国际上许多重要的社会政策接轨。这不仅表现在中国社会政策中的许多内容开始参照、借鉴别国的经验，认同许多“国际惯例”，而且更直接表现在中国开始加入许多重要的国际*公约。比如，在这一时期，中国先后加入了《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的公约》、《关于难民地位的议定书》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《男女工人同工同酬公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》，以及即将加入的《公民权利和政治权利国际公约》。中国在社会政策方面的这种开放态势是前所未有的。
五、中国现阶段社会政策的不足之处及努力方向
中国社会正处在急剧转型时期。特有的时代背景规定了中国现阶段的社会政策必然存在着许多不足之处。主要表现在以下几个方面：
（一）同经济政策相比，社会政策在中国社会当中的地位极不对称
在一个健全的现代社会中，经济政策与社会政策是协调、统一的，两者共同支撑着社会的安全运行和健康发展。特别需要指出的是，社会政策是社会公正理念的具体体现。对于现代社会和市场经济社会来说，社会政策是至关重要的。社会政策对于协调社会群体之间的利益关系、保证社会的安全、促进社会的整体化发展、提升社会质量，实现社会的良性运行和健康发展，均有着不可替代的作用。但是，在改革开放后，就总体而言中国社会似乎一直认为经济目标优于社会目标，经济发展几近成为现代化建设、社会发展的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策。社会政策与经济政策两者之间呈现出严重的不同步和不平衡。虽然过分强调经济政策是多数国家和地区现代化早期阶段的通病，但是同别的国家和地区相比，中国在经济政策方面的过分看重几乎是有过之而无不及。同经济政策相比，中国真正意义上的社会政策起步较晚，只是从20世纪90年代末起，社会政策才开始得到一部分社会成员的认同。而且即使是今日，社会政策无论就其受重视的程度，还是就其贯彻的力度而言，都是不能与经济政策同日而语的。在这方面，中国没能充分利用后发优势，有效地借鉴别的国家和地区在这方面的经验和教训，将社会政策放到一个应有的位置，从而尽可能地避免一些本来可以避免的成本付出。
（二）社会政策的整体化、体系化程度还很不够，同一性较弱
这一时期的社会政策虽然在许多具体的方面诸如计划生育政策、环境保护政策、扶贫政策以及就业政策等有明显进展，但是同时也明显地表现出整体化和体系化程度不够、整合性较弱的特征。
中国社会政策的主体部分尚未形成。这主要表现在中国的社会保障政策体系还没有建立起来，而拥有系统的社会保障政策是一个国家社会政策得以系统建立的最为重要标志。不能否认的是，这一时期尤其是1993年以来，中国在养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险以及社会保障的资金来源、管理服务等多个方面，对社会保障政策进行了积极的探索，陆续出台了一些相关的政策，取得了一定的成效。但是，迄今为止，中国尚未出台《社会保障法》，因而不可能确立起社会保障的基本体系。原有的计划经济体制内的社会保障体系瓦解了，但是新的社会保障体系却没有及时地建立起来。社会保障政策的相对滞后致使中国的社会政策缺少一项基础性的基本内容，而体系化社会保障政策的缺乏，致使中国的社会政策缺乏完整性和体系化。。 最好的txt下载网
从平均到公正：中国社会政策的演进（13）
社会政策的同一性较弱，也是目前中国社会政策的一个明显特征。社会政策的对象是全体社会成员，而宪法规定每一个社会成员都具有平等的权利。社会政策的基本特征之一便是同一性亦即公平性。换言之，对于全体社会成员来说，都有同等的权利，享受同等的、基本的社会政策，即便社会政策有时会出现某些差异，出现某些不同等对待的情形，那也应当是有助于社会弱势群体生活及发展状况的改善，而不是相反。不能否认的是，这些年来，中国的社会政策不仅没有使社会政策更加趋于“同一”，相反，却使社会政策的“非同一性”状况有所加剧。中国现阶段社会政策的非同一性涉及到许多方面，其中最为突出的是城市与农村之间在社会政策方面的严重差别，这种差别已经成为一种不平等的社会问题，已经成为一种对农村居民构成明显歧视的社会政策。城市居民在社会保障、社会福利、教育、劳动就业、日常生活、税收等许多方面所享受的社会政策待遇远远优于农村居民，甚至《中华人民共和国劳动法》也将中国劳动力当中比重最大的农村劳动力排除在外。农村居民不仅享受不到同城市居民同等的社会政策，而且还要在许多政策方面承受一些特别的支出。在税收方面，同城市居民不同的是，农村居民不分年龄，不分收入的多少，都必须交纳税收，包括“农业各税”和其他一些额外的税负。社会政策的不同一，使社会政策不具有起码的同一性或是公平性的基本特征。
由于缺乏必要的整体性、体系性和同一性，目前中国的社会政策不仅不可能有效地保障社会成员基本生活状态、保证社会成员平等的发展条件、维护社会公正，而且还会使原有一些仍有价值和新形成的社会政策由于缺乏必要的配套政策，面临一些相互矛盾的政策而难以充分发挥其自身的功能。
（三）社会政策缺乏规范性
中国现在的社会政策明显存在着不规范性的特征，特别表现在社会政策制定程序中的不规范：一是在多方参与社会政策的制定问题上有着明显的缺陷。在制定社会政策时，理应让多方人员参与，尤其是应当允许相关社会群体有充分的参与和表意的机会，使之能够充分表达自己的意见，维护自己的利益，否则便是不公正的，并使相关的社会政策缺少了起码的“正当性”和“合法性”。目前中国在制定一些重要的同民众利益直接相关的社会政策时，如就业政策、失业救济政策、农村政策，很少甚至没有让相关的社会群体的代表参加以充分地表意。二是在公开性方面做得不够。在制定社会政策时，对于相关信息的披露不够，往往没有对全社会公开。这就造成同某项社会政策有直接关联的社会群体特别是社会弱势群体对相关信息占有的匮乏，从而使社会政策的决策者和政策的直接对象在信息占有方面出现严重的不对称情形，进而使这些相关的社会群体更加难以有效地参与社会政策的制定过程。三是在技术手段方面做得很不够。比如，难以做到相关信息收集的充�
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