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大国策-第20部分
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生活保障条例》。2002年，针对日益严重的城市贫困问题，政府又提出了“应保尽保”的方针，并制定了相应的政策，加大了对城市贫困人口的援助力度，取得了一定的成效。
4。 劳动就业政策
随着现代化进程的推进和市场经济体制的逐渐建立，第二、三产业对于劳动力的需求急速增大，而且，中国的社会流动趋于正常化，以往的身份制、单位化等多种妨碍就业的现象趋于瓦解。这些都促使中国的就业政策发生了重大的变化。为了同新的时代背景相适应，中国在这一时期逐渐确立了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针。围绕着这一方针，中国出台了大量的新的就业规定和就业政策。不仅如此，从20世纪70年代末开始，在历次党和政府的工作报告和发展规划中，都把就业问题当作重要的问题来对待，尤其是从90年代末开始，更是把就业问题提到了一个空前重要的高度来看待。这一时期中国就业政策的实施是行之有效的：就业总量明显增加，从1978年到2002年初，城乡从业人员共增加了32 873万人，其中城镇增加了14 426万人；就业结构发生了很大的变化，2000年第一、二、三产业从业人员的就业结构比重分别为50％、和，与过去相比，第一产业就业比重明显下降，第二、三产业就业比重增长较大，特别是第三产业的就业比重增长速度高于第二产业的增长速度；就业制度从以往的固定工制度逐渐过渡到全员劳动合同制；就业渠道广为拓展，城市从业人员中很大比例来源于农村居民；各种就业中介服务组织纷纷出现；再就业工程也开始启动。
这一时期中国在职工工资以及劳动条件方面也有一些明显的改善。职工工资收入分配政策进行了较大幅度的改革，工资总额同经济效益挂钩，职工的工资收入得到了大幅度的提高。1990～2001年，职工工资年均增长率为，扣除物价因素，实际年均增长，是建国以来城镇职工工资增长最快的时期之一。另外，90年代中期先后两次缩短法定工作时间，从原来的每周工作48小时缩短到每周44小时，继之又缩短到40小时；法定假日由7天增加到10天；职工每年累计休息时间由原来的59天增加到114天。txt电子书分享平台
从平均到公正：中国社会政策的演进（12）
（三）社会政策呈现出体系化的迹象，而且其中的许多内容开始同国际接轨
改革开放至今，中国的社会政策出台比较频繁。从数量上看，是空前多的；从种类上看，开始趋于体系化。另外，在党和政府重要文献如政府工作报告和党的代表大会的工作报告中，有关社会政策的内容占据的比重越来越大、地位也越来越重要。
值得注意的是，在这一时期，中国的社会政策开始走向开放，开始同国际上许多重要的社会政策接轨。这不仅表现在中国社会政策中的许多内容开始参照、借鉴别国的经验，认同许多“国际惯例”，而且更直接表现在中国开始加入许多重要的国际*公约。比如，在这一时期，中国先后加入了《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的公约》、《关于难民地位的议定书》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《男女工人同工同酬公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》，以及即将加入的《公民权利和政治权利国际公约》。中国在社会政策方面的这种开放态势是前所未有的。
中国现阶段社会政策的不足之处及努力方向
中国社会正处在急剧转型时期。特有的时代背景决定了中国现阶段的社会政策必然存在着许多不足之处。主要表现在以下几个方面：
（一）同经济政策相比，社会政策在中国社会当中的地位极不对称
在一个健全的现代社会中，经济政策与社会政策是协调、统一的，两者共同支撑着社会的安全运行和健康发展。特别需要指出的是，社会政策是社会公正理念的具体体现。对于现代社会和市场经济社会来说，社会政策是至关重要的。社会政策对于协调社会群体之间的利益关系，保证社会的安全，促进社会的整体化发展，提升社会质量，实现社会的良性运行和健康发展，均有着不可替代的作用。但是，改革开放后，就总体而言中国社会似乎一直认为经济目标优于社会目标，经济发展几近成为现代化建设、社会发展的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策。社会政策与经济政策两者之间呈现出严重的不同步和不平衡。虽然过分强调经济政策是多数国家和地区现代化早期阶段的通病，但是同别的国家和地区相比，中国在经济政策方面的过分看重几乎是有过之而无不及。同经济政策相比，中国真正意义上的社会政策起步较晚，只是从20世纪90年代末起，社会政策才开始得到一部分社会成员的认同。而且即使是今日，社会政策无论就其受重视的程度，还是就其贯彻的力度而言都是不能与经济政策同日而语的。在这方面，中国没能充分利用后发优势，有效地借鉴别的国家和地区在这方面的经验和教训，将社会政策放到一个应有的位置，从而尽可能地避免一些本来可以避免的成本付出。
（二）社会政策的整体化、体系化程度还很不够，同一性较弱
这一时期的社会政策虽然在许多具体的方面诸如计划生育政策、环境保护政策、扶贫政策以及就业政策等有明显进展，但是同时也明显地表现出整体化和体系化程度不够、整合性较弱的特征。
1。 中国社会政策的主体部分尚未形成
从平均到公正：中国社会政策的演进（13）
这主要表现在中国的社会保障政策体系还没有建立起来，而拥有系统的社会保障政策是一个国家社会政策得以系统建立的最为重要的标志。不能否认的是，这一时期尤其是1993年以来，中国在养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险以及社会保障的资金来源、管理服务等多个方面，对社会保障政策进行了积极的探索，陆续出台了一些相关的政策，取得了一定的成效。但是，迄今为止，中国尚未出台《社会保障法》，因而不可能确立起社会保障的基本体系。原有的计划经济体制内的社会保障体系瓦解了，但是新的社会保障体系却没有及时地建立起来。社会保障政策的相对滞后致使中国的社会政策缺少一项基础性的基本内容；而体系化社会保障政策的缺乏，致使中国的社会政策缺乏完整性和体系化。
2。 社会政策的同一性较弱，也是目前中国社会政策的一个明显特征
社会政策的对象是全体社会成员。而宪法规定每一个社会成员都具有平等的权利。社会政策的基本特征之一便是同一性亦即公平性。换言之，对于全体社会成员来说，都有同等的权利享受同等的、基本的社会政策，即便社会政策有时会出现某些差异、出现某些不同等对待的情形，那也应当是有助于社会弱势群体生活及发展状况的改善，而不是相反。不能否认的是，这些年来，中国的社会政策不仅没有使社会政策更加趋于“同一”，相反，却使社会政策的“非同一性”状况有所加剧。中国现阶段社会政策的非同一性涉及到许多方面，其中最为突出的是城市与农村之间在社会政策方面的严重差别，这种差别已经成为一种不平等的社会问题，已经成为一种对农村居民构成明显歧视的社会政策。城市居民在社会保障、社会福利、教育、劳动就业、日常生活、税收等许多方面所享受的社会政策待遇远远优于农村居民，甚至《中华人民共和国劳动法》也将中国劳动力当中比重最大的农村劳动力排除在外。农村居民不仅享受不到同城市居民同等的社会政策，而且还要在许多政策方面承受一些特别的支出。在税收方面，同城市居民不同的是，农村居民不分年龄、不分收入的多少，都必须交纳税收，包括“农业各税”和其他一些额外的税负。社会政策的不同一，使社会政策不具有起码的同一性或是公平性的基本特征。
由于缺乏必要的整体性、体系性和同一性，目前中国的社会政策不仅不可能有效地保障社会成员基本生活状态、保证社会成员平等的发展条件、维护社会公正，而且还会使原有一些仍有价值和新形成的社会政策由于缺乏必要的配套政策、面临一些相互矛盾的政策而难以充分发挥其自身的功能。
（三）社会政策缺乏规范性
中国现在的社会政策明显存在着不规范性的特征，特别表现在社会政策制定程序中的不规范：一是在多方参与社会政策的制定问题上有着明显的缺陷。在制定社会政策时，理应让多方人员参与，尤其是应当允许相关社会群体有充分的参与和表意的机会，使之能够充分表达自己的意见，维护自己的利益。否则便是不公正的，并使相关的社会政策缺少了起码的“正当性”和“合法性”。目前中国在制定一些重要的同民众利益直接相关的社会政策时，如就业政策、失业救济政策、农村政策，很少甚至没有让相关的社会群体的代表参加以充分地表意。二是在公开性方面做得不够。在制定社会政策时，对于相关信息的披露不够，往往没有对全社会公开。这就造成同某项社会政策有直接关联的社会群体特别是社会弱势群体对相关信息占有的匮乏，从而使社会政策的决策者和政策的直接对象在信息占有方面出现严重的不对称情形，进而使这些相关的社会群体更加难以有效地参与社会政策的制定过程。三是在技术手段方面做得很不够。比如，难以做到相关信息收集的充分化和准确性，而且也缺乏社会政策制定和实施以后的必要评估机制和修正机制。四是社会政策的行动主体过于单一。目前中国社会政策的行动主体几乎完全是政府，政府几乎包揽了从制定到实施的一切社会政策事务。虽然有一些社会团体如工会、共青团、妇女联合会也承担了许多社会政策事务，但是这些社会团体实际上是政府的“助手”，并非真正意义上的第三部门。书包 网 。 想看书来
从平均到公正：中国社会政策的演进（14）
社会政策的这种不规范性，从总体上使得中国目前的社会政策缺少长远的考虑和必要的稳定性，易于多变，随机性过强。这对社会政策的有效性和可持续性均会产生十分不利的影响。
（四）社会政策的“应然”与“实然”之间的差距过大
“应然”的社会政策是指社会政策的应有之义，亦即社会政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的内容。“实然”的社会政策则是指社会政策的实施效果。由于各种历史和现实条件的限制，任何国家的社会政策在“应然”和“实然”之间均存在着程度不同的差距，但“应然”与“实然”之间的差距过大则是中国目前社会政策的明显特征。
一个很明显的事实是，中国已有的许多社会政策往往得不到落实，有关社会政策方面的法律法规执行程度很低。比如，中国目前尽管也有各种类型的权益法，如妇女权益保护法、未成年*益保护法、残疾*益保护法，等等，但是，这些社会政策往往得不到切实有效的贯彻实施。国家和社会在许多领域或场所，只是承认社会成员利益驱动的正当性和合理性，鼓励社会成员通过许多渠道去“致富”，为此往往可以制定一些变通性的政策予以保护或提供方便；然而，对于社会成员自身所拥有的基本公民权却保护得不够。“应然”和“实然”社会政策之间过大的差距还表现在，一些基本的或“次基本的”社会政策往往缺乏相应配套和一致的具体办法来实施，因而这些基本的社会政策便程度不同地流于一纸空文，“应然”与“实然”之间的距离自然拉开。许多具体的政策同基本的社会政策诸如宪法、劳动法之间有时就存在着不协调的情形。
与其他国家相比，中国社会政策的任务更为复杂和艰巨，所以中国的社会政策应当得到全社会的特别重视和足够的投入，甚至应当得到超前性的发展。但是，令人遗憾的是，中国现有的社会政策由于缺乏主体部分，由于体系化程度和规范化程度的不足，由于在“应然”与“实然”之间存在着过大的差距，所以效力十分低下，无法有效地应对中国社会所面临的各种严重的问题和巨大压力。
中国社会政策的发展不可能是一个自发的过程，而是一个需要全社会共同努力进行建设的过程。就此而言，我们应当特别注意以下两个方面：
1。 以现代的公正理念作为社会政策的基本立足点，防止两个极端现象的发生
作为现代公正理念具体化的社会政策必须防止两个方面的问题，缺一不可，否则社会政策便是片面的，会造成不公的现象。一个方面的问题是过大的贫富差距问题。过大的贫富差距意味着社会的不公，是需要通过社会政策予以解决的。发达国家的历史证明，在市场经济初期阶段，贫富差距往往较大，容易诱发许多社会问题，容易引起社会的动荡，因而必须通过社会政策予以矫正。中国现阶段正处在市场经济的早期阶段，由于缺乏必要的社会调剂及其他种种原因，使得贫富差距迅速拉大，基尼系数已经超出了公认的警戒线，成为社会不稳定的因素，并降低了整个社会的发展质量，严重危及到社会的安全运行和健康发展。如果还不重视社会政策的实施，中国社会将为此付出极大的代价。正是从这个意义上讲，中国社会政策的制定和实施刻不容缓。另一方面的问题是平均主义的高福利化。中国虽然不是现代化程度较高的国家，但是，由于传统的平均主义等种种因素的强固存在，由于如今为数众多的社会弱势群体成员对于公正的强烈诉求，更由于前两者因素十分容易合二为一，因而在制定和实施社会政策时有可能会引发某种早熟性的高福利化现象。对此，应引起人们的足够警惕。
2。 既要维护社会成员的基本生活状态，又要维护其基本的权利
社会政策的重要目标在于维护社会成员的基本生活状态，保证社会成员在一个社会当中所应当具有的生存底线，促进社会整体福利的不断增进。但是，对于社会政策目标的理解还不能仅限于此。
维护社会成员的基本权利同样应当成为社会政策的重要目标。应当看到，社会成员基本权利状况，既反映出社会成员自身生存和发展的具体处境（结果）如何，也是造成社会成员未来生存和发展状况的一种十分重要的条件（原因）。第一，拥有基本权利是社会成员平等融入社会的最起码条件。只有在基本权利得到有效维护的条件下，社会成员才谈得上平等地融入社会，进行平等的社会互动，关注、参与社会事务，才谈得上消除社会隔离，消除某些社会群体的边缘化现象，实现社会融合。比如，如果没有自由迁徙权，如果城乡居民之间在基本权利方面处在一种不对称的状态之中，那么就必然会形成城乡之间的社会隔离，就必然会造成区域之间的隔离，就必然会形成利益不平等的城乡两大社会群体。第二，拥有基本权利也是社会成员形成基本的生存和发展能力的必要前提。就绝大多数社会成员基本生存和发展能力的潜质而言，其差别并不很大。只要社会能为之提供起码的义务教育和基本的职业培训，绝大多数社会成员都会具有基本的文化素质和职业能力，能够具备基本的谋生和发展能力。而基本的生存和发展能力的具备是至关重要的，它不仅可以保证社会成员最为基本的生活和发展状态，而且可以使机会平等以及按照贡献进行分配的公正规则得以充分兑现。社会政策是公正理念的具体化，公正的基本含义是“给每个社会成员所应得”。这里所说的“应得”不只是社会成员指望社会的无偿赠与，更为重要的是，社会成员应当通过自己对于社会的实际贡献而取得的一种收入。因此，从社会一方来说，保证每个社会成员具有起码的生存和发展能力就显得更加重要了。如是做法，有助于最大限度地冲淡社会上强势群体和弱势群体之间的界限，并减少弱势群体成员的总数。
吴忠民，*中央党校社会学教研室，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
中国社会主要群体弱势化趋向（1）
中国社会主要群体弱势化趋向
吴 忠 民
问题的提出
改革开放以来，中国社会主要群体的基本状况获得了大幅度的改善和明显的进步。这主要表现在：
第一，绝对生活水准大幅度提高。从纵向比较的角度来看，同改革开放之前相比，中国社会的主要群体就其基本生活状况的变化而言，用“翻天覆地”一词来�
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