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贤任能，随便找个人就好了。所以说呀，听到哪个说为官限制太多，让其做不了事的，只要回他这官不做就好。对吧，世间之大，总有合适的人，做合适的事。”

　　　　明镐听了不由也笑：“相公说的是。只怕底层小校，地方小吏，会浑身不自在。”

　　　　“当然不自在了。以前军中，父子兄弟在一营，要什么军法制度，一家人商量就定了营中事务。现在处处有规矩，动辄有制度，那些老人自然受不了。不要说军中，地方上也是一样。州县小吏，多是世代操其业，同为吏人的，多是亲戚宗族，自然视官法如绳索。”

　　　　徐平说到这里，不由摇头，与几人一起喝酒。

　　　　不只是这个时代，前世也是一样，越是到了基层，对制度反弹越大。最底层的办事人员，最喜欢批判形式主义，经常骂一句官僚主义害死人。很简单，他处理的事情，与其打交道的各种人员，包括政府内部，不是亲戚就是朋友，当然还有看不顺眼的死对头。往往到了县城一级，公务人员就亲戚连着亲戚，三叔二舅七大姑八大姨。到下面镇里，那就没法看了，除了外边调入的几个主要官员，下面其他人员的关系都是盘根错节。

　　　　这是必然的事情，地方就那么大，就那么多能够进入统治体系的人员。只要有一两代传下去，互相之间必然结亲，就必然形成这种局面。当政区小到了一定的程度，治下人口少到了一定规模，就会形成熟人社会，制度和法律对他们就是额外的约束。对于过小的行政层级，削弱权力，然后让其自治是没办法的事。皇权不下县，治权不进村，都是一样的道理，没有办法深入到社会末梢。除非把家庭完全打散，全部的人都住公共宿舍，所有的人一起工作一起生活，不然底层就是这种局面。军队的基层制度，就是如此的。

　　　　徐平前世，经常有人痛心疾首的说中国是熟人社会，不**制，好像世界上其他地方不一样似的。基本稳定的社会，基层都是一样，又不能让社会全部按军队来管。

　　　　把所有的人员，特别最底层的治理人员，全部纳入到政权内部，不管是财政成本，还是政治成本，都是无法负担的。财政成本还可以想办法，政治成本无法可想。不管是直接任命，还是选举轮换，都无法解决这个问题。最简单粗暴的，就是轮差，不让底层形成稳定的利益阶层。没有了稳定的利益阶层，基层也就没有了对抗政权治理的本钱。

　　　　这就是徐平说的那句话，觉得制度约束自己，让自己的才能发挥不出来的官员，可以辞官不做。没有制度约束，没有监察，朝廷权力也就没有了。你不能还想着做官，还要不受朝廷制度的约束，不让朝廷对你的权力进行监察，那是把自己当封建主了。

　　　　封建的特点，一是世袭，再一个就是阶级，管理方式是一级压一级，以前的禁军便是如此。这种政治结构异乎寻常的稳定，很少会出现叛乱。封建时代，比如中国的周朝，比如欧洲漫长的中世纪，都极少出现席卷全国的大起义，大动荡。实现了大一统，起义和革命便就连绵不绝，直到政权找到让人民认可的办法。

　　　　从五代开始，延续到宋朝，地方上防止大起义的办法，是把社会治理的负担，大部分压到势力之家的身上。把这个最有可能形成的利益阶层废掉，当做了社会矛盾减压阀。这样的后果，就是社会阶层变动剧烈，包括最顶层的王侯将相们，也是忽起忽落。

　　　　这不是宋朝士大夫的发明，是晚唐五代的军阀们在实践中摸索出来的，是把社会的封建废掉的过程中出现的。进入宋朝之后，士大夫分成了两派，一派把实践上升到理论，要进行与其适应的政治变革。另一派则把这当成五代乱世的不正常现象，一心想改过来。

　　　　政治权力向军事权力集中的过程中，废掉地方封建的同时，军阀们在军队中重建了封建制度。皇帝动不动被杀全家，军阀轮着披黄袍，牙兵随意更换主将。直到宋朝把军队中的管理体系抽掉，彻底进行封建化，军队终于不造反了，战斗力也一日不如一日。

　　　　在政治上集权大一统的同时，宋朝前期在军中是逆历史潮流，退到封建，慢慢再退到类似于部落的制度。现在的军制改革，就是把这一趋势逆转过来，让军事制度与大一统的政治制度相适应。在这一个过程中，会有非常多的老兵老将不适应，最终被淘汰。

　　　　从徐平开始的军制改革，借助对党项的胜利，给了赵祯和朝臣信心。后来他们与地方州县制度比较，认识到了军制变革的本质，主动参与进来并推进。这种变革，除了对军事的集权，还有财政、行政、司法、监察等方方面面的条块分割。

　　　　确定了以后三衙的职能，赵祯和他选定的几位主要军事辅佐官员都松了一口气。喝了一会酒，兴致勃勃地讨论起天下要设多少外驻衙门，是几州设一处，还是一路设一处，按什么标准来设。宋朝的路不是后来的省，不是行政层级，只具有以监察和财政为主的部分权力。要在州上设一管理机构，不但不会按路来，还会有意地避开跟路级重叠。

　　　　商量到最后，徐平道：“应该如此，马军司和步军司的衙门，可以设得密一些，离着大军驻地近一些。如无特殊之下，两司衙门可以在一州，方便各军事务。殿前司则不可跟他们一样，应该设得稀一些，如以管下州县能在一月或二月之内到达为宜，不让新入伍之人在路上多花时间。而且新兵整训完毕，也不需分到附近大军中，可以编成部伍，到千里之外的军中也无不可。殿前司衙门，不能与马军司和步军司衙门在同一州，他们做的是不同的事。如果同在一州，只怕多有牵扯，反而不利。”

　　　　这是总结众人议论的结果，几人纷纷称是，这样方方面面都照顾得到。

　　　　说到这里，徐平突然笑了起来：“其实殿前司不只可以管新兵，也可以管除役之老兵事务。老兵回到乡里，朝廷或有赏赐，或者老兵有欲报朝廷之事，都可由殿前司承担。”

　　　　让殿前司把新兵训练和老兵抚恤都管起来，名义上直隶皇帝，同样是军事体系怨归于己，恩归于上的政治原则体现。

第86章　两全其美

　　　　改革军制，最难的其实还不是制度，而是不合适的人到何处去。新的制度之下，原来的将校士卒很多都不合适。对他们的改造学习，及其后续安排才是最棘手的。

　　　　徐平最终想通，不能把禁军的现状归结于某一个人的错误，或者某一群人的错误，要充分地认识到，禁军的将校士卒同样是旧制度和军事文化的受害者。这样一种思想，是禁军改制全面展开的基础。如果把禁军现在的局面，归结到是禁军中人的错误，从而把他们一脚踢开，完全另起炉灶，是不合适的。这样做政权不负责任，也表现了当权者没有政治担当，最终后患无穷。理政者把政治原因转稼到人的身上，不把这些人当自己人，让他们为政治行为背黑锅，或许能一时解决问题，但也种下了祸根。你不把别人当人，那他们视你为仇寇就理所当然，骂是轻的，真逼得活不下去了同归于尽也是天经地义。

　　　　制度是管人的制度，文化是人所表现出来的文化，制度和文化的落后由特定的人群表出来，错误却不应该由这特定的人群还承担。认识到现在的禁军同样是落后的制度和文化的受害者，当政者便当怜之爱之，而不应当把他们当垃圾扫到一旁。他们不能够适应新的制度和文化，朝廷应当为他们找出路，让他们能够开始新的生活。改革制度和文化，同时完成人的改造，才能够最终完成军制的改革。

　　　　禁军原有上层将领的能力不足，他们已经习惯了原来的管理体系。新的制度，要求有较高的文化和专业知识，要求有较高的协调组织能力，以前那种简单粗暴的管理方法行不通了。很大一部分人转变不过来，即使组织学习，也只有少数人能转变，大部分人终究还是要被淘汰。这是事实，当政者没有权力抱怨，应当给转变过来的人以新生，也要给转变不过来的人以另一种生活。埋葬旧的文化和制度，把人从那种制度和文化中解放出来。

　　　　底层的士卒也有同样的问题，在禁军旧制度和文化下主动性不足，积极性不高，责任感不强，过于注重经济利益。对他们的改造同样非常困难，要有充分的思想准备，军制改革全面铺开，可能会面临大量旧军人除役，要安排出路的问题。这跟历史上新中国改造旧军阀军队不一样，那时候军阀部队的军人多是参军未久，不足一代人的时间，现在的禁军却有数代一两百年的从军家族，而且为数不少。让他们适应新的军事制度和文化，非常困难。他们浑身不自在，困苦难当，军队也受不起折腾，不如别寻出路。

　　　　几个军中最重要的人物聚在一起，讨论最多的还是旧军人的出路问题。全国二十余万厢军已经为数不少，无法再向里面大量增加人员，淘汰的旧军人最终要离开军队。

　　　　最大的去处无非是营田务和三司属下的场务，营田务还好，三司场务是不愿意接收这些人的。难管理，不愿意干活，游手好闲自由散漫惯了，不适合工场。

　　　　明镐道：“前日程参政从京城发来公文，三司已挪出六十万贯现钱，用于安置除役禁军士卒。只是这些人向何处去，中书一直定不下来，着实难办。”

　　　　徐平道：“河北禁军多是本路人氏，让他们离乡土多不愿意。中书和枢密院先前问过几次，欲招人去西北，只得不足万人，杯水车薪而已。要安置他们，还是先从河北路想办法。等他们离开了军营，慢慢习惯，再劝其向其他几路去。”

　　　　“留在河北路也不是不行。由于黄河决堤，大名府以东以北被淹地方不少。今年河水已经退去，归于新河道，有不少土地要重新开垦。可以让三司在这一带建几处营田务，引一些除役兵士去。依先前安置的人来看，他们还是愿去营田务的。”

　　　　河北路流民回乡，是由杜衍在督促安排，对此了解较多。百姓受灾，流落到其他州县渡荒，并不是所有的人都会回来。总有人留在外地不回乡，是以闲田众多。只要三司肯拿钱出来，收买土地，营田务建起来并不难。营田务是半军事化管理，生活有保障，虽然不如地方上自由，但很多禁军兵士喜欢，他们习惯了这种生活。

　　　　按照安置标准，凡是除役的兵士入营田务，每一家人分三间房，另有三十贯钱作为安家费。这个标准可是不低，相当于中等户。营田务生产资料，如田、牛、犁等农具，都是营田务所有，不需要农户自办。进营田务的除役兵士，基本是拿着钱，带着行礼，与家人到地方便可以开始新的生活。这种安置方法，是比较顺利的。

　　　　只是营田务能够接收的人终究有限，整个河北路，最多也就接收五六万人，使劲向里面塞也突破不了十万人。禁军一人到地方就是一户，十万户相当于大州，已是不容易。

　　　　说起安排禁军士卒入营田务，徐平不由摇头叹气：“现在最让人觉得难办的，是想入营田务的士卒，也多是军中想留下来的人。愿意种田过活的，多忠厚老实，哪个军官不想把这些人留下来？反而是那些不适合在军营的，怎么劝都不愿意走，最是麻烦。”

　　　　几人深有同感。愿意干活的人哪里都想要，军中也想留下来。真正神憎鬼厌，游手好闲惯了的，地方不想要，军中同样不想要，偏偏他们不愿意走。在军营，不管怎么样都有一份固定口粮，到了外面可就未必。不管营田务还是三司的场务，再是说得天花乱坠，都有一个共同的特点，干活多的多得，干活少的少得，不耕不稼者不得食。

　　　　见了几个人的样子，赵祯有些着急，道：“军中兵士，俱都一样，委实有游手好闲好吃懒做之徒，终归少数。这些人也要安排去处，万不要马虎大意。留在军中为害，断然是不可以的，不然军中改制会成为空谈。不给后路，赶出军中来更是不行！”

　　　　徐平等人苦笑。外朝大臣难不难皇帝先不管，得把他的威望保住，把这些人的人心笼络住。禁军，特别是驻开封城的禁军，闲汉着实不少，赵祯也知道得很清楚。改制为新禁军之后，这些人绝不许留在军中，这一点赵祯明白得很。把他们赶出军营，一定要安置得当，不然闹出事来不行。怎么安排，那就不是皇帝操心的事了。

　　　　最后，徐平道：“不如这样吧，把这些不适合在军中，又无处可去的人，暂时不除去军籍，别编为一军。自滑州以下，黄河泥沙年年淤积，如今河道已高于两岸甚多，下游又岂能够不决堤？新冲出的河道，中书派人查探，入海处又已开始堆积泥沙，只怕安稳不了几年。这别编出的一军，就让他们清理黄河水道，不要再成大灾。具体办法以后再想，由三司拿出一些钱来，先把这些人养起来。”

　　　　只要上游的泥沙不断，治理黄河就无法一劳永逸，要做好持久战的准备。让除役无处可去的禁军士卒，先做这一件事，用几十年的时间，把问题解决掉。等到这些人和他们的子孙后代习惯了地方生活，慢慢引导到其他地方去。那个时候，治理黄河就交给地方上就好了。惟一的问题，就是三司要在以后的数十年中，每年编列一笔数目不菲的治河经费。

　　　　想了一会，杜衍道：“如此做也不是不行。治河花钱再多，还能比养军更多？便从孟州一直到河口，编成一支治河大军，设一提举官员，安置无处可去的禁军士卒。”

　　　　赵祯道：“如此可行。若三司钱粮艰难，可从内库助一些。”

　　　　说完，赵祯热切地看着几位宰执，想让他们谢一谢自己。却不想徐以下，几个人都没默不作声，没那个意思。

　　　　把人从禁军中剥离出来，用于治河，自然就成了厢军。厢军的待遇比禁军差，但为了安抚人心，中书不会降他们的俸禄。三司的钱没有省下来，真正省钱的，是从此不用给他们发赏钱了，省下来的是赵祯内库的钱。恶人由宰执们去做，省了赵祯的钱，他拿内库的钱助三司是天经地义的事情，凭什么要谢他。

　　　　赵祯自己也明白这个道理，尴尬地笑了笑，没有再提。道：“提举河事必须重臣，朝中谁可当此任？”

　　　　杜衍道：“王沿曾与昭文相公一起相度导洛入汴，当时或有小错，此时却为行家。

　　　　提起王沿，包括赵祯在内，一起看着徐平。当年两人一起勘探河道，不少矛盾，最后王沿闹得灰头土脸。现在徐平做到了宰相，不知怎么看当年的这个老冤家。

　　　　徐平笑了笑：“此一时彼一时，王沿先到岭南，再到西北，所到之处有政声。可招其回朝，若对河渠事真个熟悉，自可用他。”

第87章　好事

　　　　做到宰相当政，徐平怎么会再跟王沿计较？话说回来，王沿虽然功名心重，个人能力却无可指摘，由他来管河事确实合适。提举河事不只是修黄河，更重要的是管从禁军转过来的几十万人。王沿这些年不是在岭南就是在西北，有带军的经验。

　　　　至于黄河到底怎么修，徐平还没有成熟的方案，还要继续考察过才定。黄河的基本条件就是那样，想一劳永逸只怕不可能，工程量只怕会非常之大。

　　　　议过了禁军改制的事情，赵祯对徐平道：“宰相前些日子言，如果契丹迟迟不与本朝立誓约，今年秋冬可能再起战事。以打促和，朕总是担心把握不好。”

　　　　徐平拱手：“能不能把握好，只看本朝军力如何。对外大多归于武事，武事当然决于军力。纵然互市贸易，使节往还，民间交往，诸如此等事，多还是以武力为根基。讲要以打促和，必然是本于本朝兵力，能不能胜契丹，胜了能打到哪一步。”

　　　　明镐道：“禁军未改制完成，河北之军便大半指望不上。守或有余，但攻尚不足，是以北伐恢复燕云是不能想的。与契丹起战事，只能是与去年丰州一般的小事，不能是大战。”

　　　　如果未改制的禁军只起辅助作用，能够用于跟契丹作战的军队，除丰胜路外，只有约三十万人。三十万大军，没有后续跟上的梯队，还不足以彻底击败契丹，占领十六州。这是不能大打的基础，除非禁军改制完成，有了足够兵力，并形成正规军和预备役的梯次结构，才有跟契丹全面开战的基础。游牧民族全民皆兵，战争动员能力不可小视。

　　　　要想恢复幽州，战略上讲应当先占领云州，截断游牧骑兵从北方草原来的道路。只有断了这一臂，中原王朝才能集中兵力，与以辽东为根基的契丹战于幽州城下。所以今年之战，只能是跟去年的丰州一战差不多的情况，一场有限目标的局部战争。

　　　　徐平道：“以现在而论，燕云之地民心未附，契丹国势尚盛，实在不是大举北伐的时机。两国立约