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特稿

落实宪法贵在一个“诚”字

作者：杜导正　字数：1071

　　编辑部商量开这样一个会，讨论如何把我们的宪法（也就是八二宪法）落到实处，我先讲几条，作为开场白。
　　第一，现在社会上讨论宪法和宪政很热闹，大家这样关心国家大事，90年代以来是少见的。关于宪政的讨论，意见针锋相对，网络上还挺激烈的。有人说，这场讨论可能是又一场大争论。我说，争论是好事。党和政府看来也采取了容忍的态度，这本身就是一个进步。
　　第二，《炎黄春秋》编辑部也议论过几次，重点是议论八二宪法的合法性、合理性和实践性。合法性不成问题，大家都认可。合理性社会上也没什么大分歧，认为八二宪法是比较合理的一部好宪法。我们特别看重八二宪法的实践。
　　第三，去年12月纪念八二宪法公布施行30周年大会上，新任的总书记习近平郑重地说：“捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。”又说：“宪法的生命在于实施”。这些话讲得很好，反映也好。编辑部议论时一致认为前一句话是承诺，后一句话是号召。我们认为这后一句话，是中国政治现实中的要害。这些年的现实是，宪法讲得不算少。大家建言很多，但实行的不够，很不够。有些人对宪法还是习惯于“以虚务虚”，我们怎么办？我们要“以实务实”，努力推动党和政府带领老百姓，以“国家尊重和保障人权”为基点，把八二宪法一条一条地落实，一步一步地改进。如果真正把八二宪法落到实处，中国各个方面会有大的进步。
　　第四，如何“以实务实”，把宪法落到实处？我看要把希望主要寄托在民间力量上。落实宪法的最大获益者是人民，受抑制的主要是权力在握的执政者，习近平总书记说的“要把权力关进笼子里”，也是这个意思。三十多年改革开放的光荣历史就是这样。如平反冤假错案，如包产到户，都是下层先干起来，上层响应推广开来的。中国现在要落实宪法，也必须更加尊重民意，保护民意，顺应民意。要自上而下，自下而上，但必须以自下而上为主。
　　第五，上面这几条说法最后归结为一个“诚”字。“诚实”一词，“诚”在“实”的前边。要实，就必须真诚。尤其执政当局，说什么很重要，但更重要的是行动，一打宣言不如一个行动。邓胡赵年代中国那么生机勃勃，为什么？中央最近反贪腐看来动了真格，在民间又燃起一缕希望。为什么？我们愿和大家在中央领导下一起把八二宪法逐条实行起来。

宪法的形成和落实有阶段性

作者：吴思　字数：1067

　　我代表编辑部谈四点想法。
　　第一，讨论会的初衷。今年我们杂志的新年献词是《宪法是政治体制改革的共识》。我们判断，无论是左、中、右，在落实八二宪法问题上争论不大，因此，落实八二宪法可以作为政治体制改革的出发点。
　　这个观点的更大的背景是，过去十几年，关于举什么旗、走什么路发生了多次争论。大家都知道，中共中央高举有中国特色社会主义的旗，走有中国特色社会主义的路。这是意识形态的主流。但社会上也有其他主张，比如“举民主社会主义的旗，走民主社会主义的路”，还有“举新民主主义的旗，走新民主主义的路”。“主义”问题非常宏大，各种定义就多得一塌糊涂。但是，八二宪法这面旗帜不容易引起争议，宪法的内容全面而清晰。即使出现争议，也很容易在行宪和修宪的技术层面上解决争议，达成共识。
　　顺着这个思路说下来，前一段时间发生的关于宪政姓社姓资的争论，又退到了“主义”之争的层面，从具体退到抽象，从简单退到复杂，从共识退到争议。不过，在争论中我们也看到，即使是反宪政的人也不反对落实八二宪法，这点共识依然存在。我们想沿着共识比较多的思路进一步前进。
　　第二，关于八二宪法本身，我们的基本看法是，作为历史发展的产物，八二宪法基本反映和照顾了当前中国社会的各种利益和各种主张。中国社会处于变化之中，八二宪法顺应了这种变化、反映了这种变化，具有与时俱进的合理性。八二宪法之前有五四宪法、七五宪法、七八宪法。八二宪法总结了文革教训，比七五宪法和七八宪法大有进步。此后，在1988年、1993年、1999年、2004年，八二宪法又有四次修订，总结和吸取了改革开放的成功经验，以及当今世界在市场经济、人权和法治等方面的成功经验。社会发展有阶段性，宪法的修改、修订就体现了这种阶段性。将来，到了新的历史阶段，八二宪法肯定会再有修订，可能修订得更好。但仅仅就现实而言，现在已经有的这些进步若能落到实处，成为我们社会生活的基本制度安排，我们这个社会还会大进一步。
　　第三，在落实八二宪法方面，也有阶段性，要一步一步走，不可能所有条款一步到位。有一种主张说，应该先从法治入手，用几年的时间重点健全法治，民主随后。先走哪步，后走哪步，既要从现实出发，也要参考其他国家的经验。因此，各方面专家的意见是很重要的。
　　第四，在落实八二宪法的过程中，仅仅依靠党政部门的力量肯定是不够的，无论是在智慧方面还是动力方面，民间的力量、中华人民共和国公民的力量，都具有决定性的作用。我们这个会的意见就属于公民方面的意见。

法治要有几个大的突破

作者：李步云　字数：1279

　　国内国外公认，可以用法治来推动民主和人权。任何人都不能反法治，但民主比较难。可以用法治和人权来促进民主，民主是最难的。
　　法治的突破口有两个：一个是司法独立。今年我写了一篇文章，《为司法独立正名》。我说反对司法独立是错误的，反对党的传统，反对了国际承诺，不符合辩证法，讲了四条理由，其中包括我举的例子——1982年修宪，叶剑英的讲话稿，给党中央定调的讲话稿，就有司法独立。审判“四人帮”的总结，是我参与起草的，司法民主、司法独立、实事求是、人道主义、法律平等，五条原则里有司法独立。解放区的司法文件也有司法独立。国际人权、《北京宣言》还有司法独立。因此，反对司法独立没有任何依据。
　　在现行制度下我们也有机遇。十八大以后两个月，中央政法委开了政法电视电话会议。某次开会我问中央政法委书记：“你是否在政法电视电话会议上讲了一个观点？”他说：“什么观点？”我说：“今后政法委不再干预司法机关办案？”书记说：“讲了，离开稿子讲了，但中央一级重大的国防、外交个别案子可以上来，省以下的基本不管。”还有取消劳教，说“过去是公安部门反对取消劳教，我是公安部长不好说话，现在我不是部长了，就要提出劳动教养制度改革”。
　　司法制度里有两个问题影响了我们国家的司法独立：一个是政法委批案，一个是涉法涉诉信访要改革。涉法涉诉信访是违宪的。法院做了判决后，信访机关说三道四有什么权力？有什么资格？也不科学，听一面之词，没有经过自己的审判不能说这个案子是对是错。还有一个是地方保护主义。
　　再有一个突破口是修改现行宪法第126条。不能说现在这个说法不对，要看怎么修改。宪法第126条说：“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。”我说应该改成“不受任何机关干涉”。“干涉”是一个贬义词。党要领导，人大要监督，这不科学。人大可以干涉，党可以干涉，这怎么行？但就是不改，怕影响“党的领导”。好几次我当着吴邦国委员长的面提过，以后还要提。
　　所以有三个问题要有大的突破：信访、党委批案、政法委的作用问题；防止地方保护主义的干预；还有宪法第126条。
　　人大改革我提出过12个改革建议，里面大有文章可做，对民主法治建设必须要利用这一条：人大是最高国家权力机关。最高国家权力机关要落实，包括选举问题、常委专职化问题、人大代表的素质问题。我经常举数学家陈景润的例子：他说，我在人大开会，人大代表发言我看书，党叫我举手就举手，党叫我画圈就画圈。我说，要这样的代表干什么？我到处讲这个例子。
　　关于违宪审查，中国法学会给中央提了十几个建议，其中三条是关键：一个是违宪审查，一个是要修改宪法第126条，一个是要讲宪政。这个报告送到了中央政法委，孟建柱批了，转发给人大研究。
　　建立违宪审查制度，国内学术界大多认同成立宪法委员会的方案。和西方有点不同的是，对党的文件可以不宣布违宪，而是提出改革方案转交给党中央。我曾经当着彭冲的面讲过，“中央领导能够把违宪审查实质建立起来，你们功德无量”。

树立宪法权威必须追究违宪行为

作者：郭道晖　字数：4026

　　宪法的生命与权威，关键在实施。而能否实施的标志在于对违宪行为能否严加追究。这在现行宪法上已有原则规定，但只是一纸空文，原因在于没有建立可行的违宪审查制度。
　　对于违宪审查，世界各国主要有三种模式：一是美国模式，将司法权和司宪权合一，通过普通法院作违宪审查；二是德国模式，将违宪审查权和司法权分开，对违宪诉讼有专门的宪法法院；三是希腊模式，是将司宪权、司法权合一，宪法法院、最高法院、行政法院中任何一个法院都可以审查违宪问题。
　　就目前中国可行的模式来说，一种主张是让最高法院来承担违宪审查的职能。但法院没有权威，也不独立，不可能承担这一个职权。另一种方案是在全国人大和人大常委会之下，建立一个宪法委员会，由它来受理宪法诉讼，解决违宪审查问题。这也有矛盾：这个委员会附属于人大，它审查人大自己通过的法律是否违宪，就等于自己作自己的法官，这和法理违背。违宪审查机构应该高于制订机关。所以这也不太可行。
　　我认为还有一个方案：可以考虑由全国政协来承担违宪审查。
　　据悉，早在1956年底，国家主席刘少奇在一次国务会议上就曾主张在中国实行上、下议院的两院制。中共中央统战部部长李维汉还特地向民盟中央副主席章伯钧转达了刘少奇的这一主张，并希望通过章伯钧以民主党派身份和自己的名义，在统战部召开的座谈会上提出来。章照办了。1956年12月统战部向中央提交了《关于加强政协地方委员会工作的意见》，中共中央12月24日在对此“意见”的批示中，对章伯钧的建议给予了回应，指出：“政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似‘上议院’的作用。”
　　1982年修订宪法时，我正在全国人大法制委员会办公室工作，与闻其事，听到传达中央对修宪的意见中，提到胡乔木（当时是修订宪法的主持人之一）提出了设两院制（人大和政协）的构想，旨在强化对人大自身的制约，并提升政协的权威和权力地位。但当时此议被邓小平否定，主要理由是多一个议会多一份牵扯，影响效率，执政党也不好统一领导；再则中国不像欧美，有两院制的政治文化传统，因此不合国情，何必另生枝节。——说两院制导致效率低，实际上理由并不成立，因为权力缺少制约，出了大祸——比如大饥荒、文革，效率更低或只是负效率。八二宪法虽没有搞两院制，但连胡乔木都主张搞两院制，可见两院制并不是一个绝对的禁区。当然，也不是让政协一步到位成为一个上议院，而是可以逐步推进。
　　首先，要赋予它一些程序性的权力，比如赋予政协向人大的提案权或者提出违宪审查的议案。现行宪法确认全国人大常委会、国务院、高法、高检、中央军委五个国家机构有对全国人大的提案权。而政协作为我国基本政治制度和国家机构的重要组成部分，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，却不享有对人大的提案权，这是有悖宪政逻辑的。所以我建议在适当时候，通过宪法修正案，将政协的参政议政和监督权力，上升为“准权力”或程序性的权力，即享有对人大的提案权，使经政协正式通过的对国是的集体主张和批评建议能作为议案，法定地必须列入人大议程，予以审议。这样就可以对国家权力（人大立法权）和政府行政权有一定的约束力。
　　其次，赋予政协有质询权。在政协会议期间，可仿照人大，可以提出对政府或其所属各政府部门、法院、检察院的质询案，受质询的机关必须负责答复。这是使政协的监督权（权利）准权力化、并“提高实效”的一项举措。当然，也可能遭遇部门保护主义者的窒碍。但若确立为法律制度，似不难施行。
　　最后，赋予政协有违宪审查权。我国人大制度是权力集中制，一切国家权力归全国人大，其他国家机构的权力都是由人大授予，对人大负责。这种体制有其高效的优越性，但人大自身在国家制度范围内却没有或不受任何其他权力的制约或监督。如果全国人大及其常委会的决定、特别是立法，出现违反宪法的基本原则、侵犯人权和公民基本权利的情况，就很难及时纠正（如上世纪50年代全国人大批准国务院的劳教法规就是一个恶法；80年代全国人大常委会通过的关于“严打”的两个“决定”中，就有侵犯、克扣被告上诉权和辩护权和违反“不溯及既往”原则）。
　　如果让全国政协作为违宪审查机构，按现今政协成员的构成质量（是各界知识精英荟萃之地）和它在国家权力上的超脱地位，以及它应当和可能拥有的政治权威，是足以担当此任的。由于政协和各民主党派也是受共产党领导的，因而毋需担心它会借此挑战共产党的执政地位（当然如何领导，有待改革）。窃以为这不失为一个新的改革思路。实现这一步已使政协带有“上议院”的职能，当然如何具体规范，有待细加推敲。目前可以考虑政协有建议人大进行违宪审查的提案权，这可作为改革的切入点。
　　赋予政协这三项权力，逐步推进，最后做到违宪审查。但我觉得要真正搞违宪审查，还是得务虚，务什么虚？——打破阻碍实行宪政民主的旧观念和旧思维。这个问题不解决，要搞违宪审查很难。违宪审查在法学界提了很多年，没有任何实践的结果。《立法法》也提出，公民、社会组织可以就某些行政法规或者红头文件要求进行违宪审查，但实际没有正式受理施行过。宪法本身也有规定，全国人大常委会可以撤销不适当的行政法规，但从来没有撤销过。如果有问题，也是口头上通通气，不愿意公开按法律程序办，这有很多思想障碍。
　　现在正在进行“整风”，以“群众路线教育”为核心。从法治视角上考虑，我认为，在当代，整风重在治吏，“群众路线教育”的核心应当重在领导干部树立宪政意识、公民意识、公仆意识。所谓“照镜子，正衣冠”，应当要求干部以宪法为镜子，对着现行宪法中有利于治国治党、制约权力和保障公民权利的规定，一条条对照检查是否施行了，照办了，违反了是否受到追究了？还应当以史为鉴，反思、总结历史教训，这需要清理以下几种带有封建专制性的旧观念旧制度：
　　第一，清除“臣民”群众观，树立宪政公民观。“群”字，据《辞源》解释，是指禽兽成群（“兽三为群，人三为众”），繁体字写为“羣”，君在上，羊在下。那就意味着，群众是君主统治下的羊群（即所谓“牧羊——牧民”）。可是，现今的群众不再是群氓，不是臣民、子民、顺民，更不是“刁民”，而是有宪法地位和强烈权利意识的公民，他们是宪法和宪政的主体，执政者的权力是公民、人民赋予的。公民是享有宪法权利的人，是选举人、监督人，讲尊重公民，就必须摆正同公民的平等地位，尊重和依法保障他们的权利。所以，我认为，对干部进行群众路线教育，核心是进行公民教育、宪政教育，树立公民意识、宪政意识。
　　第二、克服国家至上的宪法观，树立社会至上、人民至上的宪政观。长期以来，党的领导人和法学界在界定宪法的性质和任务时，都认为宪法是“治国安邦的总章程”。宪法固然有此功能，但这一命题，却把宪法主体只限于政府和执政党，他们是治国的唯一主体。这就导致宪法变成只是执政党治国的工具，而不是限制政府权力和保障公民权利的约法。宪法不只是国家的根本大法，更是社会的大法——社会约束国家的契约。宪法的主体是人民、或全体公民，不是执政党和政府，后者倒是受宪法制约的客体，而且往往是主要的违宪主体