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这样，省一级立法机构的雏形逐渐形成，1909年在各省召开谘议局第一次会议。在很多省内，最直接的结果就是督抚与谘议局发生了冲突。由于督抚有否决权，他毕竟比谘议局权大。但是这只能驱使谘议局议员参加要求立即召开国会的运动，而这个国会将不仅仅是一个谘询机关。
资政院是由清政府创立的，它是一个审议机关，或者是国会的雏形。按照1909年起草的章程，②它的主要特征如下：
一、成员资格。成员将包括一百名帝国的被提名人和一百名民选的代表。在帝国的被提名人中，有四十八名宗人或满洲贵族，三十二名现任官员，十名学者和十名最高级的纳税人。民选产生的代表从谘议局议员中选出，而且由他们投票选举，但要经本省督抚的批准。
二、允许讨论的问题。（1）全国的预算与收支决算；（2）有关税制和公债的发行事项；（3）修订或废除法令；（4）关于谘议局和督抚有争议的事项；（5）由皇帝提交的其他事项。
三、与行政当局的关系。（1）各部或其他高级行政机关的大臣如对资政院的决议不满意时，可以命令重新审议；（2）在重新审议之后，如果双方不能达成协议，得呈请皇帝作出裁决；（3）当资政院对内阁或政务处的决议有疑问时，可以要求阐明；（4）当某一行政机关的大臣侵犯资政院的权力或破坏法律时，资政院可奏请圣断。
资政院显然无权监督政府。政府也不是非执行资政院的决议不可的。因此，严格地说，资政院只是一个协商机关。
资政院成员的选举始于1909年，第一次会议于1910年10月在北京召开。从此以后，资政院常常与各部大臣以及各省督抚发生冲突。结果，有些决议得不到有关行政机关的大臣的批准，而且因皇帝的决定而被废弃。由于这种原因，资政院的议员也开始大声疾呼，要求立即召开国会。
清政府认识到宪政应该以地方自治为基础，于是决定加以促进。1908年起草了“城镇乡地方自治章程”，①1910年起草了“府厅州县地方自治章程”。②地方自治会的选举立即开始。选举和当选资格的限制如下：投票者必须是男性，年龄在25岁以上，中国籍，在其所住地连续居住三年以上，付两元以上的固定税金或公共捐献。董事会的董事由有关的自治会选出。在这种情况下，自治会成员投的票数应该与他们拥有的财产总数相符合。这样，有财产的人在自治会中格外地被赋予了特权。在自治会会员之中，相当数量的人是有低级功名的绅士。大部分被选为自治会会长和镇乡董事的人是绅士。的确，清末的地方自治实际是绅士之治。然而，政府官僚政治对这种自治制度施加了强大的压力。知府、州官和知县有权解散地方自治会。董事会的决议没有这些地方政府官员的批准不能实施。知县能够免除镇乡的董事的职务，而且可以不同意有关自治会选出的自治会办事人员。结果，这种自治会很象谘议局和资政院的情况，实质上就是政府的一个辅助机构或谘询团体。
中国自古以来就有一种互相担保的集体的制度，如“保甲”或“里甲”，它们的作用是辅助政府维持公共秩序和征税。一般说来，绅士并不与这种制度有牵连。然而，只要这类集体仍在起作用，他们就可以发挥相当的影响；总之，不论在什么情况下，绅士对每个地方的家族和社团都拥有相当的影响。事实上，地方当局只有与绅士控制的这些社团合作，才有可能进行治理。目前清政府正在组织地方自治会作为宪政的基础，它当然不敢忽视绅士的力量。由于地方绅士拥有的权威不是法律授予的，因此至少在理论上，政府官员在过去有时忽视过绅士。但是现在，绅士的权力由法律规定并加以保证。这就是清末所规划的地方自治制度的实际内容。从另外的角度看，可以说清政府有这种企图：正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控制之下（即把他们的职能正式纳入基层的政府部门），以此来巩固它的统治。简言之，清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利面互相合作以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。①
②　关于清朝立宪主义者运动的总的背景，参看张玉法：《清季的立宪团体》，第1—6章；张朋园：《立宪派与辛亥革命》，第1—3章。　
①　参看孙任以都：《1905—1906年的中国宪政考察使团》，载《近代史杂志》，卷24第3期（1952年9月）第251—268页。　
②　《大清德宗实录》，卷562第8—9页。　
③　关于一般制度问题的背景，参看临时台湾旧惯调查会编：《清国行政法》，第一部分。在莫里森的《儒家官僚政治的现代化》（拉德克利夫学院1959年博士论文）一文中可以看到有关晚清行政改革的史料。　
①　这个官员负责河南省黄河堤坝的保护工作。但是这项工作可以由该省的巡抚来照管。　
②　这个官职始于明代，其职责是审查奏议，然后再呈送皇帝。但是它引起很多批评，到清朝期间，它成了一个有名无实的官职。　
③　这个衙门负责与皇太子有关的事项。由于清代后期的皇帝并不指定皇太子，詹事府便形同虚设。　
④　这些巡抚的衙门与总督的衙门都设在同一城市中。　
①　《大清德宗实录》，卷564第11—13页。　
②　《东华续录？光绪朝》，卷202第12—14页。　
③　负责祭祀皇家陵墓的官署。　
④　负责宫廷举行的宴会事项的官署。　
①　负责繁殖和训练军马。　
②　这点在前页注①引的诏书中已提到。　
③　参看前页注①和注②。　
④　参看前页注②。　
①　《大清德宗实录》，卷574第6—7页；《东方杂志》，第4年第8期（1907年）“内务”第401—424页。　
②　《东方杂志》，第5年第1期（1908年）第10—13页。　
①　参看第453页注①。　
②　参看赵中孚：《清末东三省改制的背景》，载《中央研究院近代史研究所集刊》，第5期（1976年6月）第313—335页；参看罗伯特？李《清代历史上的满洲边疆》，第七章。　
①　《大清宣统实录》，卷52第18—23页。　
①　《大清德宗实录》，卷583第4—5页；卷595第1—2页，《大清光绪新法令》，卷2第25—32页。　
②　《东华续录？光绪朝》，卷219第1—7页。　
③　见谢保兆（音）：《1644—1911年的中国政府》，第372页。　
④　《大清宣统实录》，卷43第2—5页。　
①　《大清宣统实录》，卷63第10页；卷65第9、10—18页。最后一处载有“十九条”的原文。　
②　《大清德宗实录》，卷579第14—15页；《大清光绪新法令》，卷2第2—24页。　
①　关于进行选举方法的叙述，参看张朋园：《立宪派》，第12—40页。　
②　《大清宣统实录》，卷17第14—19页；又参看《大清光绪新法令》，卷2第1—2页。　
①　《大清光绪新法令》，卷2第44—62页。　
②　《大清宣统新法令》，卷14第1—15页。　
①　见芬彻：《政治地方主义与民族革命》，载芮玛丽编：《革命中的中国》，第185—226页；菲利普？库恩：《民国时期的地方自治》，载小韦克曼等编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，第268—280页。
财政的清理与集中
清朝财政是极端混乱的，以致中央各部以及各省政府几乎不受中央的控制。如果政府要提倡教育、发展武装和准备实行宪政，集中财政管理是必不可少的第一步。
在义和团事件之后，财政改革的第一个企图是统一货币。在此期间，在中国流通的货币有传统的纹银（细丝银）、铜钱和各种外国铸造的银元。此外，1889年，张之洞在广东开办了一个铸币厂，用机器生产铜钱和银币，此举证明是有利可图的，因此很多省份开办了铸币厂，源源不断地铸出钱币。但是这些硬币并没有标准化。事实上，自从1850年以来，流通着各种各样的货币，它们之间并没有定出固定的兑换率。各省官办的、私营的银行和钱庄以及外国银行都在发行纸币，这样就使财政更加混乱了。这种货币的混乱状态当然阻碍了商业的发展。西方商人愈来愈坚持要求统一货币。事实上1902年中英续议通商行船条约以及1903年中美通商行船续订条约和中日通商行船续约都要求清政府统一货币。此外，由于1901年下半年之后世界银价激剧下降，进口贸易对于采用银本位制的中国来说变得非常不利。而且在甲午战争之后，中国还遭到必须以黄金偿付外国债款和赔款的损失。①因此不仅在西方人之中，而且在中国人之中也有人提出建议，要求采取金本位制和试图使货币标准化。
清政府也认为这是当务之急，于是就专门设立了财政处。②这时币制改革与外国的利益是如此密切相关，以至没有它们的合作就难以进行。因此，清政府与还在实行银本位制的墨西哥政府一起要求美国在友好的条件下合作，以便在采用金本位制国家和银本位制国家的货币之间建立稳定的关系。结果，在1903年成立了国际汇兑处，次年美国专家精琦到中国来调查货币情况。精琦向中国政府提出以下一个方案：（1）中国应该立即采取金本位制，但金货币不应在国内流通，只作货币的储备和支付外国之用；（2）在国内，银币应用作标准货币；（3）金与银之间的兑换率应是1比32；（4）为了监督新币制的采用，应雇佣外国人。①
德国和法国同意这个建议，但英国和俄国反对它。在中国内部有赞成和反对的意见，但由于张之洞的强烈反对，这个建议被搁置起来了。张之洞反对的理由如下：（1）不应该允许外国人干预中国的财政或货币问题；（2）由于中国通常是使用铜钱，所以采用银本位制就够了，采用金本位制则太过分了；（3）金和银之间的实际兑换率是1比40；把它折成1比32将是欺骗百姓，在铸造中将会获得高达百分之二十的利润，而且将使一种不足值的货币流通；（4）世界银价下跌，虽不利于中国偿付赔款和外债，但有利于促进出口而限制进口。当清帝国的主要目标是富国强兵时，银价下跌对它并不是一个问题。
精琦的意见遭到驳回，政府的意见是决定暂时维持银本位制，虽然金本位制也可能在将来实行。但是关于标准硬币的问题仍有争执：究竟应该采用一两的银币还是采用约等于半美国银元的一元银币（相当于0。72两库平银）。张之洞主张铸造一两的银币，其理由是纳税以两为基础，而银元又不能与外国银元竞争。袁世凯表示同意。因此在1905年，政府决定暂时以银两作为标准硬币，并在天津开设造币总厂和四个分厂，以便专门铸造一两重银币，同时禁止其他造币厂铸造银币。但实际上关于采用银两或银元的争论仍未停止。主张使用银两的人主要是张之洞和袁世凯等各省督抚；使用银元的支持者是户部（后来改为度支部）的一些官员以及中外商人。由于张之洞和袁世凯直到1908年仍有强烈的影响，1908年政府再次决定以银本位制统一货币制度。但是在1909年由于袁世凯丢官和张之洞死亡，支持银元的人们的力量顿时变得强大了。最后在1910年决定取消银两制，而以银元为标准硬币，只限造币总厂和它设在汉口、广州、云南及成都的分厂铸造。
可惜的是，这并不意味着以前发行的银通货停止使用，而仅仅是在旧体系上增加了新的银元；这样只会加剧货币的混乱，并使这种状况一直持续到清王朝结束。
另外，还有省的铸币厂在铸造铜钱。铸造铜钱是为了增加经费，所以它们的质量日趋低劣，从而引起了通货膨胀。由于铜钱与百姓的日常生活密切相关，这就使他们遭受极大的苦难。有鉴于此，当1905年在天津开设造币总厂时，政府开始只铸造铜钱，因为当时的急务被认为是要控制住铜钱，或者甚至是在铜本位基础上统一货币。但是政府没有足够的资金吸收各省铸造的铜币。它就命令各省不要再铸造铜币，并关闭那些还没有开始经营的铸币厂。由于督抚们不愿遵奉这条命令，滥铸之风仍然存在。①
另一个引起混乱的原因就是纸币。接近清朝末期，督抚们和某些商人开设官、私银行，而且它们和钱庄都不受限制地发行纸币，这也引起了通货膨胀和使百姓遭殃。1905年，清政府开设了户部银行，资金四百万两，为的是要发行有高度信誉的钞票，以期抑制无限制地滥发纸币的情况。然而，即使这个银行发行的钞票，也没有足够的储备金和固定的发行额。因此户部银行发行的钞票也不过是增加混乱而已。随后，在1908年政府把该行改组成为有一千万元资本的大清银行。
1910年，政府为了集中管理纸币，决定今后只有大清银行才能发行钞票；与此同时，政府还规定发行总额并建立储备基金。不准有其他发行钞票的机构，那些已经发行了的，要在流通中逐步收回。当然，这些计划并未完成。流通中的纸币总数估计有六亿五千万两。如果大清银行要发行同样数量的钞票，它就需要三亿二千五百万两储备基金，但它只有一千万两资本。①
还打算统一度量衡制。在中国，度量衡随各省而异；甚至在一省之内也因地而异；甚至在同一地方随着目的不同它们也有差异。如同货币一样，这种情况妨碍了商业的发展。在1908年8月，清政府颁布了章程，规定了长度标准（营造尺）、容量标准（漕斛）和重量标准（库平两）。②清政府决定度量衡采用十进位制。按照颁发的计划进度，官方所用的量器和磅秤都要在两年内加以调整，以符合新制度；私人用的要在十年以内调整完毕，但政府未能看到这些计划被付诸实施就寿终正寝了。
在此期间，清政府企图集中它的财政管理。关于各省的财政，只有正规的收入和支出得上报户部。额外的收支尽管在太平天国时期之后都大大增加了，但并不上报。这种不上报的情况更加削弱了清末中央对地方行政的影响。因此，在1906年政府把户部和财政处合并以统一中央的财政之后，政府打算冒险把全国的财政加以集中管理。但是这当然会遭到督抚们的强烈反对。
然而，在1909年拟定了下述指导性的政策方针：③（1）只有度支部有权借外债。如中央政府的任何部或省政府要缔约借外债，需经度支部的许可，并必须以它的名义借款；（2）到当时为止，中央政府各官署筹措的资金原由这些官署支配。自此以后，这类资金都要上报度支部；（3）由于各个部的官办银行正无限制地发行钞票，又由于国家要对这些钞票负责，度支部被授权可对这些官办银行不定期地进行抽查；（4）当时各省花费本省自筹的款项，不向中央政府汇报。今后，所有这些资金都应上报度支部，度支部被授权调查这类事务。
为了执行这一政策，决定度支部在1909年3月起开始检查各部和省政府1908年的收支，并从1911年起建立预算制度。因此，每省的财政实际情况都被广泛地考察过，其结果也被公布了。①在1910年，度支部根据各省各部呈交的预算表编出一份拟议的1911年全国预算表，并把它呈交给资政院。资政院作了某些修改即予通过。根据直到此时的中国人的定额使用法，岁入总数应该总是不变的，而在开支方面应该是量入为出，所以没有作预算的必要。因此，中国采用预算制之举是前所未有之事——不过这项措施证明基本上是没有意义的。第一个预算表行不通，因为由各部和各省政府呈交的最初计划都不可靠，它们都是根据“少收多支”的方针制订的。结果，度支部造的全国预算表的收入为二亿九千六百万两，支出为三亿七千六百万两，证明是一个“赤字”预算。这个预算不可避免地成了资政院的一个争论问题，于是就通过了一项修正案，把预算的收入改为三亿零一百万两，支出改为二亿九千八百万两，以便使它收支趋于平衡。②当然，这种修改并无坚实的基础。辛亥革命终止了这种闭门造车的官样文章。由于岁入还没有被集中起来，北京没有统一的国库，也不了解实际的收入和支出，因此编制预算在技术上仍然是不可能的。
①　关于背景，参看弗兰克？金：《1845—1895年中国的货币与货币政策》；魏建猷：《中国近代货币史，1814—1919》。　
②　财政处建于1903年，但于1906年与度支部合并。　
①　精琦推荐方案的译文载于《币制汇编》，第3册第1—62页；文件原文发表于《关于金本位制传入中国的报告》（美国参议院文件第128号，第58届国会第三次会议，1904年）。　
①　魏建猷：《中国近代货币史》，第179—181页；杨端六：《清代货币金融史稿》，第283—361页。　
①　杨端六：《清代货币金融史稿》，第374—385页；魏建猷：《中国近代货币史》，第192—207页。　
②　《大清德宗实录》，卷579第2—3页；《光